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本文以2019-2022年上半年深市國(guó)企為樣本，分析自《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案(2020-2022年)》實(shí)施以來(lái)，國(guó)有企業(yè)借助資本市場(chǎng)開(kāi)展國(guó)企改革取得的成效和遇到的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，深市國(guó)企運(yùn)用并購(gòu)重組、股權(quán)激勵(lì)等工具提升了資產(chǎn)質(zhì)量與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，借助“兩類(lèi)公司”與社會(huì)資本優(yōu)化了上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、深化了混合所有制改革，通過(guò)健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)整合、完善了中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。但同時(shí)，深市國(guó)企近年違規(guī)頻次有所上升，存在行政措施干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的情況?；诖耍ㄗh從完善內(nèi)外部監(jiān)督、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)以及強(qiáng)化資本市場(chǎng)運(yùn)用意識(shí)等方面持續(xù)深化國(guó)企改革。
資本市場(chǎng)是落實(shí)國(guó)企改革任務(wù)的重要平臺(tái)，在加快推進(jìn)公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、發(fā)展混合所有制等方面發(fā)揮著重要作用?；诖耍疚囊?/span>2019-2022年上半年591家深市國(guó)有控股上市公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)深市國(guó)企)為樣本，詳細(xì)梳理《三年行動(dòng)方案》實(shí)施以來(lái)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)績(jī)效、融資能力、并購(gòu)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)、中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度等方面取得的成效；同時(shí)結(jié)合改革過(guò)程中的問(wèn)題，以《公司法》修訂為契機(jī)，提出進(jìn)一步深化國(guó)企改革的建議。
一、國(guó)企改革的成效
《三年行動(dòng)方案》實(shí)施以來(lái)，深市國(guó)企改革取得了顯著成效：
(一)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)穩(wěn)中有進(jìn)
一是企業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)明顯。2019-2022年上半年，資產(chǎn)規(guī)模由11.23萬(wàn)億元上升至15.42萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入由5.12萬(wàn)億元增至7.27萬(wàn)億元。
二是盈利能力穩(wěn)中有升(見(jiàn)圖1)。2019-2022年上半年，平均毛利率穩(wěn)定在20%左右；凈利率實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)，平均凈利率分別為5.24%、6.12%、6.47%和7.11%，表明近年來(lái)深市國(guó)企在壓縮開(kāi)支、控制成本等方面取得一定成效。
三是負(fù)債比率保持穩(wěn)定。2019-2022年上半年，資產(chǎn)負(fù)債率總體穩(wěn)定在63%左右，各行業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率均在70%以下。資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)50%的行業(yè)主要集中在房地產(chǎn)、建筑、公用事業(yè)等重資產(chǎn)行業(yè)，鋼鐵、有色金屬等傳統(tǒng)能源行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率下降明顯。四是風(fēng)險(xiǎn)壓降初顯成效。2019-2022年上半年，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)為高風(fēng)險(xiǎn)及次高風(fēng)險(xiǎn)的深市國(guó)企家數(shù)及占比呈逐年下降趨勢(shì)，公司家數(shù)由52家降至41家，占比由10.9%降至6.93%。
(二)市場(chǎng)融資能力持續(xù)提升
一是首發(fā)上市企業(yè)逐年增加。2019-2022年上半年，深市新上市國(guó)企42家(地方國(guó)資控股企業(yè)18家)，募集資金453.08億元。其中，2021年新上市國(guó)企20家，較2020年增長(zhǎng)122.22%，創(chuàng)近10年新高。從行業(yè)看，新上市國(guó)企主要集中于公用事業(yè)、建筑裝飾等行業(yè)。從市值看，42家新上市國(guó)企平均市值102.85億元，最高為1282.77億元(中國(guó)廣核，003816.SZ)。
二是再融資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。2019-2022年上半年，深市國(guó)企共完成再融資138單，募集資金總額2879.17億元。其中，2020年、2021年單數(shù)同比分別增長(zhǎng)111.76%、86.11%；募集資金總額同比分別增長(zhǎng)294.82%、68.82%。從融資方式看，超七成再融資選擇非公開(kāi)發(fā)行方式，其次是可轉(zhuǎn)債，約占兩成，10家次公司選擇配股。從行業(yè)看，深市國(guó)企實(shí)施再融資家次位列前三的行業(yè)分別為電子、機(jī)械設(shè)備、化工行業(yè)，其中電子行業(yè)龍頭京東方Ａ(000725.SZ)定增募集203.33億元，為近三年募集資金最大的國(guó)企再融資項(xiàng)目。
三是部分國(guó)企實(shí)現(xiàn)分拆上市。自2019年12月《上市公司分拆所屬子公司境內(nèi)上市試點(diǎn)若干規(guī)定》發(fā)布以來(lái)，深市共有11家國(guó)企披露分拆上市預(yù)案(分拆至創(chuàng)業(yè)板9家、科創(chuàng)板2家)，占深市披露分拆上市預(yù)案公司總數(shù)的22%；計(jì)算機(jī)、通信設(shè)備行業(yè)占比將近一半，超七成的分拆標(biāo)的與上市公司同屬一個(gè)行業(yè)。從實(shí)施效果看，分拆上市有助于拓寬國(guó)企融資渠道、提升子公司估值、建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
四是債券融資豐富資金來(lái)源。國(guó)企發(fā)行人在深市發(fā)行固定收益類(lèi)產(chǎn)品的數(shù)量與規(guī)模逐年增長(zhǎng)，2019-2022年上半年共發(fā)行固定收益類(lèi)產(chǎn)品358只，融資規(guī)模達(dá)5112.21億元。從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，公司債券為主流，累計(jì)發(fā)行公司債券252只，融資3454.02億元，2021年發(fā)債數(shù)量和金額達(dá)到峰值；累計(jì)發(fā)行ABS產(chǎn)品36只，融資639.52億元。2021年招商蛇口(001979.SZ)發(fā)行首只基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs，作為防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿、穩(wěn)投資的創(chuàng)新產(chǎn)品，對(duì)豐富債券產(chǎn)品、支持國(guó)企改革具有重要意義。
(三)并購(gòu)重組優(yōu)化資源配置
一是國(guó)企重組的規(guī)模明顯提升。從總體情況看，2019-2022年上半年深市國(guó)企共實(shí)施完成重大資產(chǎn)重組82單，交易金額合計(jì)5657.10億元。從歷年數(shù)據(jù)看(見(jiàn)表1)，深市國(guó)企重組單數(shù)占比逐年攀升，自2019年的28.57%上升至2021年的42.11%；深市國(guó)企重組交易金額占比大幅提升，自2019年的26.73%攀升至2021年的82.05%。
二是重組方式漸趨多元，吸收合并漸成趨勢(shì)。從重組方式看，吸收合并、資產(chǎn)置換逐年增加。2019-2022年上半年，深市國(guó)企實(shí)施吸收合并共4單，并且集中于2021年以后。《三年行動(dòng)方案》期間，全球最大風(fēng)電運(yùn)營(yíng)商龍?jiān)措娏?/span>(001289.SZ)吸收合并ST平能(000780.SZ)，注入優(yōu)質(zhì)新能源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家能投集團(tuán)新能源板塊的整體上市和龍?jiān)措娏貧wA股。
三是重組推動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合，持續(xù)增強(qiáng)國(guó)企實(shí)力。發(fā)行股份購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)仍為深市國(guó)企實(shí)現(xiàn)集團(tuán)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整體上市的主要方式(見(jiàn)圖2)。2019-2022年上半年，近六成深市國(guó)企以發(fā)行股份購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)的方式實(shí)現(xiàn)重大資產(chǎn)重組。一方面，部分國(guó)企集團(tuán)通過(guò)重組實(shí)現(xiàn)旗下產(chǎn)業(yè)板塊整體上市，提高集團(tuán)整體資本化率。例如，大冶特鋼(000708.SZ)發(fā)行股份購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)特鋼行業(yè)龍頭(興澄特鋼)86.5%的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)中信集團(tuán)特鋼板塊整體上市，并更名為中信特鋼，成為A股市場(chǎng)規(guī)模最大的專(zhuān)業(yè)化特鋼上市公司；天山股份(000877.SZ)整合中國(guó)建材(3323.HK)旗下水泥資產(chǎn)后，其資產(chǎn)和產(chǎn)能規(guī)模躍升至行業(yè)首位。另一方面，部分企業(yè)通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。例如，中化集團(tuán)與中國(guó)化工通過(guò)重組成為資產(chǎn)過(guò)萬(wàn)億元、員工超20萬(wàn)人的“產(chǎn)業(yè)巨輪”；鞍鋼集團(tuán)與本鋼集團(tuán)重組后，粗鋼產(chǎn)能達(dá)6300萬(wàn)噸，營(yíng)業(yè)收入達(dá)到3000億元，位居國(guó)內(nèi)第二、世界第三。
四是通過(guò)資產(chǎn)剝離，優(yōu)化企業(yè)質(zhì)量。2019-2021年，深市國(guó)企累計(jì)實(shí)施重大資產(chǎn)出售12單，其中，資產(chǎn)剝離的占比相對(duì)較高。在部分企業(yè)所處行業(yè)不景氣、歷史包袱較重、部分資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率低下的情況下，通過(guò)剝離部分資產(chǎn)，上市公司能夠進(jìn)一步聚焦主業(yè)、提升盈利能力、優(yōu)化公司資產(chǎn)質(zhì)量。例如，2021年*ST雙環(huán)(000707.SZ)通過(guò)重大資產(chǎn)重組，剝離了負(fù)債率高達(dá)141.23%的全資房地產(chǎn)子公司和持續(xù)處于虧損狀態(tài)的資產(chǎn)，最終公司財(cái)務(wù)費(fèi)用下降51.26%，資產(chǎn)負(fù)債率下降36.68%，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)4.23億元，同比增長(zhǎng)187.98%，并于次年成功摘帽。
(四)國(guó)資混改完善股權(quán)結(jié)構(gòu)
近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)通過(guò)混合所有制改革積極引入戰(zhàn)略投資者和持股超過(guò)5%的積極股東，利用國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩類(lèi)公司”)及創(chuàng)新基金等機(jī)構(gòu)，優(yōu)化上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，提高規(guī)范運(yùn)作水平。2013年以來(lái)，國(guó)企改制重組引入社會(huì)資本累計(jì)超過(guò)2.5萬(wàn)億元。目前，央企和地方國(guó)企所屬的混合所有制企業(yè)戶(hù)數(shù)占比分別超過(guò)70%和54%。
在股權(quán)收購(gòu)方面，2019-2022年上半年，國(guó)資收購(gòu)民企的數(shù)量分別為41家次、37家次、26家次和14家次。從被收購(gòu)對(duì)象看，中小市值公司占比超六成，且多集中于機(jī)械設(shè)備、計(jì)算機(jī)、建筑裝飾等行業(yè)。從收購(gòu)主體看，半數(shù)以上屬于跨省收購(gòu)，且中西部國(guó)資的跨省收購(gòu)相對(duì)積極；具體實(shí)施主體大致分為國(guó)資旗下的投資類(lèi)公司、國(guó)資下屬實(shí)業(yè)公司、國(guó)資產(chǎn)業(yè)基金三類(lèi)。從收購(gòu)效果看，國(guó)資取得民企控制權(quán)一方面有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)有控股上市公司與民企戰(zhàn)略性、互補(bǔ)性、共贏性協(xié)同融合發(fā)展，優(yōu)化國(guó)有資本布局；另一方面對(duì)于主業(yè)不振、流動(dòng)性緊張的民營(yíng)企業(yè)，國(guó)資入主有效增強(qiáng)了其“造血”功能。值得注意的是，超八成收購(gòu)標(biāo)的控股股東存在高比例質(zhì)押情形，側(cè)面體現(xiàn)了國(guó)有資本幫助民營(yíng)企業(yè)紓困的作用。
在國(guó)資出讓控制權(quán)方面，2019-2022年上半年，國(guó)資累計(jì)出讓控制權(quán)16單，主要集中在家用電器等行業(yè)。例如，珠海市國(guó)資通過(guò)向高瓴資本控制的珠海明駿轉(zhuǎn)讓格力電器15%股權(quán)的方式實(shí)施混改。股權(quán)轉(zhuǎn)讓完成后，珠海市國(guó)資委的持股比例下降至3%，格力電器第一大股東變更為珠海明駿，從國(guó)有控股變更為無(wú)實(shí)際控制人。同時(shí)，格力電器管理層組成的珠海格臻持有珠海明駿41%的股權(quán)，管理層通過(guò)間接持股在上市公司具有一定話(huà)語(yǔ)權(quán)。通過(guò)混改，格力電器引入了具有產(chǎn)業(yè)資本背景和國(guó)際化視野的高瓴資本，一方面有助于上市公司優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、逐步形成混合所有制多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，另一方面有助于上市公司豐富業(yè)務(wù)板塊、拓展國(guó)際市場(chǎng)。同時(shí)，本次混改實(shí)現(xiàn)了“國(guó)資+社會(huì)資本+管理層與圖2 深市國(guó)企重大資產(chǎn)重組方式 核心骨干員工”共享企業(yè)發(fā)展紅利的效果。
(五)建立健全中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度
一是股權(quán)激勵(lì)的活躍度顯著提升，方案的靈活性逐步凸顯。2019-2022年上半年，深市國(guó)企共實(shí)施股權(quán)激勵(lì)及員工持股計(jì)劃115單，激勵(lì)總數(shù)累計(jì)達(dá)30.96億股(份)。2020年、2021年實(shí)施股權(quán)激勵(lì)及員工持股計(jì)劃分別為31單、32單，均較2019年增長(zhǎng)超七成；2022年上半年實(shí)施股權(quán)激勵(lì)及員工持股計(jì)劃34單，創(chuàng)下近五年新高。同時(shí)，深市國(guó)企推出股權(quán)激勵(lì)及員工持股計(jì)劃的激勵(lì)效果有所提升。第一，激勵(lì)方案更加靈活。深市有2家公司股權(quán)激勵(lì)授予權(quán)益總數(shù)超過(guò)總股本5%，6家公司授予比例在3%~5%，36家公司授予比例在1%~3%，突破1%限制的方案占比達(dá)67.19%。第二，激勵(lì)有效期有所延長(zhǎng)。以2021年為例，深市央企與地方國(guó)企股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃有效期平均分別為5.88年和5年，顯著高于深市平均水平4.62年。第三，考核指標(biāo)更加科學(xué)。近年國(guó)企推出的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃在設(shè)置營(yíng)收、ROE等業(yè)績(jī)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，圍繞行業(yè)實(shí)踐、科技創(chuàng)新等維度設(shè)置了更加科學(xué)、全面的指標(biāo)。例如，北方華創(chuàng)(002371.SZ)股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃對(duì)研發(fā)投入、專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量提出要求，京東方A(000725.SZ)股權(quán)激勵(lì)方案的考核指標(biāo)涵蓋了顯示器件市場(chǎng)份額、AM-OLED產(chǎn)品營(yíng)收增速等多個(gè)維度。
二是創(chuàng)設(shè)“戰(zhàn)投+員工持股”新型激勵(lì)模式，以此建立長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制、穩(wěn)定人才隊(duì)伍并推動(dòng)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展。以華工科技(000988.SZ)為例，大股東華中科技大學(xué)將華工科技19%的股份轉(zhuǎn)讓給武漢市國(guó)資委實(shí)際控制的國(guó)恒基金；華工科技董事長(zhǎng)及39名管理團(tuán)隊(duì)成員、核心骨干共同出資設(shè)立合伙企業(yè)，并通過(guò)該合伙企業(yè)持有國(guó)恒基金3.26%的股份，進(jìn)而建立起長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。
三是將黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代企業(yè)公司治理制度有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮國(guó)企的政治優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。例如，中航西飛(000768.SZ)以2021年公司章程修改為契機(jī)，探索軍工上市公司治理新模式。一方面，優(yōu)化決策管理機(jī)制，建立黨組織和“三會(huì)一層”的治理結(jié)構(gòu)，厘清黨委和董事會(huì)、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界；另一方面，推進(jìn)董事會(huì)授權(quán)經(jīng)理層管理機(jī)制，在制定董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)管理辦法及經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)權(quán)限清單的基礎(chǔ)上，明確經(jīng)理層“謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”的具體抓手，建立經(jīng)理層履職保障機(jī)制，以充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)管理作用。
四是支持科技創(chuàng)新的力度不斷增強(qiáng)。根據(jù)國(guó)務(wù)國(guó)資委2022年3月發(fā)布的最新名單，截至2022年3月，深市入選科改示范企業(yè)的上市公司由2020年的12家增至29家，多集中于國(guó)防軍工、建筑裝飾、化工和計(jì)算機(jī)等行業(yè)。盈利能力方面，除個(gè)別公司受疫情影響虧損較大外，其他公司2021年均實(shí)現(xiàn)盈利，超過(guò)一半公司凈利率在10%以上；研發(fā)水平方面，有8家公司研發(fā)人員超過(guò)1000人，23家公司研發(fā)支出與收入之比超過(guò)10%。
二、國(guó)企改革中存在的問(wèn)題
(一)部分國(guó)資紓困民企效果欠佳
數(shù)據(jù)顯示，2018-2021年深市112家涉及國(guó)資收購(gòu)民企控制權(quán)的案例中，僅有不到10家上市公司實(shí)現(xiàn)了國(guó)資優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入，28家公司在被收購(gòu)后暫未獲得國(guó)資任何資源支持。對(duì)于國(guó)資未給民企任何資源支持的情形，國(guó)資收購(gòu)的目的可能不是產(chǎn)業(yè)整合或紓困民企，因此通常不會(huì)制定明確的、可落地的上市公司業(yè)務(wù)整合或經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃。例如，北京市朝陽(yáng)區(qū)國(guó)資委收購(gòu)從事園林綠化業(yè)務(wù)的某公司，原本計(jì)劃集中資源幫助公司在水環(huán)境治理和工業(yè)危廢處置領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域升級(jí)和戰(zhàn)略升級(jí)，但直至目前該公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)和盈利能力都未能有明顯改善，2020年、2021年、2022年上半年分別虧損4.92億元、11.58億元、8.63億元。
深市超六成國(guó)資收購(gòu)中，國(guó)資方在獲得控制權(quán)后采用“管資本”模式，不直接介入經(jīng)營(yíng)管理，部分收購(gòu)可能單純完成資金注入任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)地方上市公司增量目標(biāo)。比如，部分國(guó)資在收購(gòu)“問(wèn)題”民企后并未對(duì)其公司治理、規(guī)范運(yùn)作產(chǎn)生積極影響，收購(gòu)?fù)瓿珊髽?biāo)的仍爆出財(cái)務(wù)造假和巨額虧損的情況。例如，某公司控股權(quán)于2019年2月實(shí)際控制人變更為國(guó)資。2021年12月，公司進(jìn)行前期會(huì)計(jì)差錯(cuò)更正，分別調(diào)減2019年度、2020年度營(yíng)業(yè)收入14.39億元、31.27億元，2021年、2022年上半年公司凈利潤(rùn)分別為-13.85億元、-1.06億元，上市公司及子公司陸續(xù)進(jìn)入破產(chǎn)重整階段。
(二)并購(gòu)重組“踩雷”時(shí)有發(fā)生
國(guó)有控股上市公司對(duì)重組標(biāo)的盡職調(diào)查不審慎、不充分，可能造成并購(gòu)重組后的巨大損失。如2015年12月，某公司通過(guò)發(fā)行股份及支付現(xiàn)金購(gòu)買(mǎi)某標(biāo)的資產(chǎn)100%股權(quán)。2022年4月，公司發(fā)現(xiàn)重組標(biāo)的在并購(gòu)日前通過(guò)少計(jì)負(fù)債、延遲確認(rèn)負(fù)債的方式多計(jì)凈資產(chǎn)3.46億元，在收購(gòu)時(shí)實(shí)際已經(jīng)資不抵債，涉嫌財(cái)務(wù)造假；在并購(gòu)日后通過(guò)多計(jì)收入、少計(jì)負(fù)債等調(diào)節(jié)利潤(rùn)以完成業(yè)績(jī)承諾，實(shí)際上已經(jīng)連續(xù)多年虧損。2021年上市公司因重組標(biāo)的經(jīng)營(yíng)不善計(jì)提大額資產(chǎn)減值導(dǎo)致巨虧6.18億元。
部分國(guó)有控股上市公司盲目跨界并購(gòu)后只能“自食其果”。如某公司想通過(guò)跨界并購(gòu)增厚業(yè)績(jī)，于2019年8月以57.66億元收購(gòu)標(biāo)的資產(chǎn)切入石墨新材料領(lǐng)域。并購(gòu)前，公司2017年、2018年連續(xù)兩年巨虧，虧損金額合計(jì)高達(dá)13.19億元；重組標(biāo)的2018年、2019年分別實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)21.23億元、3.47億元，凈利率高達(dá)40%左右。并購(gòu)后，重組標(biāo)的業(yè)績(jī)突變，2020年、2021年分別實(shí)現(xiàn)扣非后凈利潤(rùn)-2.23億元、-0.67億元。
(三)規(guī)范運(yùn)行水平仍需提高
深市國(guó)企在規(guī)范運(yùn)行方面整體較為規(guī)范，但違反交易所自律監(jiān)管規(guī)則的情形時(shí)有發(fā)生，違規(guī)頻次近年呈上升趨勢(shì)。2019―2022年上半年，深市國(guó)企因公司治理不規(guī)范分別受到深交所紀(jì)律處分3家次、5家次、13家次和10家次，占處分總數(shù)的2.61%、4.13%、10.92%和12.35%。從違規(guī)類(lèi)型看，承諾履行事項(xiàng)、資金占用和違規(guī)擔(dān)保是深市國(guó)企違規(guī)的主要事由。從處罰對(duì)象看，涉及上市公司和董監(jiān)高的處罰各16次，涉及實(shí)控人、控股股東和其他對(duì)象的處罰各12次。從違規(guī)原因看，一是部分公司對(duì)內(nèi)控規(guī)則流程執(zhí)行不到位、疏于管理、內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制缺位，二是并購(gòu)重組中標(biāo)的公司歷史遺留的違規(guī)行為，三是部分公司對(duì)交易所規(guī)則理解不到位、公司治理結(jié)構(gòu)與管理層級(jí)不完善。
(四)多重混改措施仍需完善
國(guó)企改革通過(guò)組建“兩類(lèi)公司”、引入社會(huì)資本、國(guó)資-民企交叉持股、設(shè)置股權(quán)激勵(lì)等方式推進(jìn)混改，在取得一定成果的同時(shí)也存在需要持續(xù)關(guān)注的事項(xiàng)。
一是“兩類(lèi)公司”市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制有待優(yōu)化?，F(xiàn)有“國(guó)資委(行政主體)-兩類(lèi)公司-國(guó)有企業(yè)(市場(chǎng)主體)”的三層國(guó)有資產(chǎn)管理體制6存在行政權(quán)力干預(yù)國(guó)企市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的情形。例如，國(guó)資管理部門(mén)越過(guò)國(guó)資持股平臺(tái)直接參與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策、人事任免；“兩類(lèi)公司”行政化色彩濃厚、與國(guó)資管理部門(mén)權(quán)責(zé)劃分不清，“兩類(lèi)公司”實(shí)質(zhì)虛化。二是社會(huì)資本方股東參與度有待深化。部分社會(huì)資本方受持股比例低、董事會(huì)席位有限等限制，無(wú)法深入?yún)⑴c公司經(jīng)營(yíng)決策，實(shí)質(zhì)形成國(guó)資股東“一股獨(dú)大”局面，難以形成有效制衡的治理機(jī)制。三是股權(quán)激勵(lì)制度有待細(xì)化。輕資產(chǎn)、高科技公司對(duì)人才的依賴(lài)度極高，在設(shè)計(jì)這類(lèi)公司的股權(quán)激勵(lì)和員工持股計(jì)劃時(shí)，其力度、形式與靈活度應(yīng)與其他類(lèi)型的企業(yè)有所差異，從而進(jìn)一步激發(fā)員工活力。
(五)資本運(yùn)作領(lǐng)域仍可深耕
部分國(guó)企利用資本市場(chǎng)的意識(shí)不足，資本運(yùn)作積極性有待提升。截至2022年6月，深市國(guó)企占比達(dá)22.44%，2021年實(shí)施重組、再融資、股權(quán)激勵(lì)及員工持股計(jì)劃的國(guó)有企業(yè)占全部推出方案公司的比例分別為42.11%、18.06%、6.14%。此外，特定領(lǐng)域國(guó)企資產(chǎn)證券化率仍可提高。例如，電力、機(jī)械設(shè)備等行業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場(chǎng)化運(yùn)行程度較低，集團(tuán)公司的資產(chǎn)證券化率(集團(tuán)對(duì)全部上市子公司的持股資產(chǎn)占集團(tuán)總資產(chǎn)的比例)整體偏低。截至2021年底，電力行業(yè)的國(guó)家能源集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華能集團(tuán)的資產(chǎn)證券化率分別為39.77%、24.78%、23.25%；機(jī)械設(shè)備行業(yè)的柳工集團(tuán)、機(jī)械工業(yè)集團(tuán)、太原重型機(jī)械集團(tuán)分別為33.24%、27.04%、23.38%。
三、深化國(guó)企改革的思考與建議
《三年行動(dòng)方案》實(shí)施期間，深市國(guó)企借助資本市場(chǎng)在國(guó)企改革中取得了突出成效。在存量市場(chǎng)方面，深市國(guó)企通過(guò)并購(gòu)重組提高上市公司資產(chǎn)質(zhì)量，通過(guò)混合所有制改革引入外部股東、優(yōu)化股東結(jié)構(gòu)、提升國(guó)企市場(chǎng)化管理水平，通過(guò)優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)職工、核心技術(shù)人員的工作活力，通過(guò)完善公司治理架構(gòu)提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、運(yùn)營(yíng)效率；在增量市場(chǎng)方面，優(yōu)質(zhì)國(guó)企通過(guò)IPO登陸資本市場(chǎng)、部分深市國(guó)企通過(guò)分拆上市實(shí)現(xiàn)企業(yè)估值優(yōu)化。
同時(shí)，深市國(guó)企在本輪國(guó)企改革中也存在待完善之處。在規(guī)范運(yùn)作方面，部分國(guó)企的合規(guī)運(yùn)行水平仍待加強(qiáng)，合規(guī)運(yùn)營(yíng)意識(shí)需進(jìn)一步提升。在公司治理方面，基于現(xiàn)有國(guó)資管理體制，部分國(guó)企在運(yùn)營(yíng)中仍存在一定程度的行政化色彩。針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)企改革措施的以下建議。
(一)加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，完善管理質(zhì)效
一是加強(qiáng)督促“關(guān)鍵少數(shù)”履職盡責(zé)。結(jié)合國(guó)資委監(jiān)督規(guī)則，在企業(yè)功能定位、發(fā)展目標(biāo)、重大人員與資產(chǎn)處置等方面，加強(qiáng)對(duì)上市公司國(guó)資控股股東、董監(jiān)高審慎行權(quán)、履行職責(zé)的監(jiān)督。發(fā)揮國(guó)資國(guó)企內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在并購(gòu)重組和混改中，防范占用資金、輸送利益、高溢價(jià)出售資產(chǎn)、逃避履行業(yè)績(jī)承諾等嚴(yán)重?fù)p害上市公司利益的行為。進(jìn)一步厘清國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國(guó)資控股股東與上市國(guó)企之間的關(guān)系，減少行政指令對(duì)上市國(guó)企日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)。
二是深入推進(jìn)國(guó)企“壓減”行動(dòng)。部分集團(tuán)型上市國(guó)企管理層級(jí)較多、分子公司較分散，在管理效率、內(nèi)控有效性方面存在優(yōu)化空間，可以通過(guò)深化推進(jìn)“壓減”行動(dòng)、優(yōu)化管理層級(jí)、縮減決策鏈條，強(qiáng)化上市公司對(duì)下屬公司的規(guī)范化管理。
三是提升上市國(guó)企對(duì)資本市場(chǎng)典型違規(guī)行為的關(guān)注度。通過(guò)加強(qiáng)上市公司管理層、關(guān)鍵職能部門(mén)對(duì)資金占用、違規(guī)擔(dān)保、業(yè)績(jī)承諾違規(guī)等資本市場(chǎng)高發(fā)違規(guī)行為的關(guān)注度，提升企業(yè)整體規(guī)范運(yùn)作水平。
(二)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)各方活力
一是完善保障“兩類(lèi)公司”履職盡責(zé)的機(jī)制。針對(duì)“兩類(lèi)公司”被虛化的情形，一方面，在《公司法(修訂草案)》的基礎(chǔ)上，明確國(guó)資委與“兩類(lèi)公司”的關(guān)系，研究履行出資人職責(zé)主體的新形式，通過(guò)《國(guó)有資產(chǎn)法》明確“兩類(lèi)公司”的職權(quán)與運(yùn)行機(jī)制；另一方面，研究激發(fā)“兩類(lèi)公司”在上市國(guó)企層面積極履職的規(guī)則，從董事會(huì)構(gòu)成等公司治理結(jié)構(gòu)、投資國(guó)企的資本經(jīng)營(yíng)效率與企業(yè)業(yè)績(jī)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)成效等方面制定考核指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究運(yùn)用雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)、優(yōu)先股、超級(jí)表決權(quán)等機(jī)制保障國(guó)資股東權(quán)利和國(guó)有企業(yè)基本屬性的穩(wěn)定。
二是提升外部董監(jiān)事參與度。利用重組和混改提升上市國(guó)企董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中外部董事、監(jiān)事的比例，形成非國(guó)有股東參與公司決策、監(jiān)督管理層的機(jī)制。這不僅能讓非國(guó)有股東在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層面發(fā)揮更重要的作用，還能通過(guò)“外部”力量的制衡，提高監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事的獨(dú)立性。
三是擴(kuò)寬特定類(lèi)型企業(yè)股權(quán)激勵(lì)的對(duì)象范圍?！翱聘氖痉镀髽I(yè)”及混改后經(jīng)營(yíng)、治理明顯改善的公司，可作出針對(duì)性的股權(quán)激勵(lì)安排，擴(kuò)寬激勵(lì)對(duì)象范圍。
(三)強(qiáng)化市場(chǎng)培育，深化國(guó)企改革
一是進(jìn)一步提升服務(wù)國(guó)企改革的能力。交易所、地方金融局、國(guó)資委形成合力，密切跟蹤國(guó)有集團(tuán)公司資本運(yùn)作規(guī)劃及旗下優(yōu)質(zhì)未上市資產(chǎn)情況，針對(duì)性地開(kāi)展國(guó)企改制上市和再融資審核典型問(wèn)題的相關(guān)研究，提高國(guó)有資產(chǎn)證券化率。
二是深入推進(jìn)深市國(guó)企專(zhuān)業(yè)化整合。探索支持企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)重組、股權(quán)置換等方式加大專(zhuān)業(yè)化整合力度的路徑，一方面督促企業(yè)聚焦主業(yè)、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面解決同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、規(guī)范關(guān)聯(lián)交易。
三是加強(qiáng)對(duì)國(guó)企重組業(yè)務(wù)的引導(dǎo)與關(guān)注。為防止盲目投資、無(wú)序擴(kuò)張，堅(jiān)守防范國(guó)有資產(chǎn)流失的底線，可通過(guò)培訓(xùn)交流等方式督促上市國(guó)企審慎篩選、調(diào)研并購(gòu)標(biāo)的，切實(shí)發(fā)揮事前盡職調(diào)查作用，提高并購(gòu)質(zhì)效。