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? ? ? ?為了保護(hù)好青山綠水、發(fā)展好生態(tài)經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生活水平，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)已然成為浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，也是浙江實(shí)現(xiàn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、大花園建設(shè)等重大戰(zhàn)略的有效途徑。農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過田園風(fēng)光、鄉(xiāng)野文明與自然風(fēng)光等資源的緊密結(jié)合，深入打造體驗(yàn)型休閑度假產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、民俗文化與田園風(fēng)光的深度聯(lián)合。
一、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題
? ? ? 土地、資金和人才是文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的三大要素。長期以來，土地保障一直是制約文旅項(xiàng)目開發(fā)，包括業(yè)態(tài)布局和產(chǎn)品開發(fā)的瓶頸問題，主要包括生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、土地資源的保障、開發(fā)效益的保證三大問題。
（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。當(dāng)前，旅游已成為人民美好生活追求不可或缺的部分。發(fā)展全域旅游，做活“文旅+”文章，培育發(fā)展文旅新業(yè)態(tài)是文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，從傳統(tǒng)的觀光旅游向休閑度假轉(zhuǎn)型升級(jí)是消費(fèi)者對(duì)文旅產(chǎn)品需求的變化，要解決游客“留下來”、在景點(diǎn)“住下來”的需求。大多數(shù)文旅項(xiàng)目的開發(fā)都選擇在生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的鄉(xiāng)村地區(qū)，此類區(qū)域往往是森林公園、名勝風(fēng)景區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等，會(huì)受限于因生態(tài)保護(hù)而制定的各類規(guī)劃的制約，比如不能建索道，那就無法解決交通問題；不能建酒店，那就無法解決住宿問題；不能建各類體驗(yàn)項(xiàng)目，那就無法解決娛樂問題。
（二）土地資源保障問題。浙江省“七山一水兩分田”的格局，需要正確處理好“保耕地”與“保發(fā)展”之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的供地方式無法有效解決農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等系列問題，導(dǎo)致投資方無法落地文旅項(xiàng)目。具體來看，一是空間規(guī)劃的問題，可供開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游資源通常分布在城鎮(zhèn)之外，這些地方往往沒有可供開發(fā)的建設(shè)用地，在用地指標(biāo)安排上較為困難；二是用地范圍的問題，當(dāng)前文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)同步帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過提升品牌影響力、跨界融合等方式為農(nóng)業(yè)創(chuàng)收賦能，但由于農(nóng)業(yè)設(shè)置用地范圍限制，導(dǎo)致文旅項(xiàng)目配套所需的基礎(chǔ)設(shè)施無法建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
（三）開發(fā)效益保證問題。投資額較大、投資回收期較長是文旅項(xiàng)目存在的共性。大多數(shù)文旅項(xiàng)目采取“片狀”供地，此類整地出讓的方式直接影響項(xiàng)目總開發(fā)成本，不利于招商引資。根據(jù)文旅項(xiàng)目開發(fā)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際建設(shè)用地較項(xiàng)目整體單位而言占比并不高，但由于現(xiàn)有的征地方式，需要成片獲取土地，導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)中的土地成本極高。因此，投資方為收回投入成本，通常會(huì)出現(xiàn)開發(fā)房地產(chǎn)的情況，這與文旅項(xiàng)目保護(hù)性開發(fā)的要求嚴(yán)重背離。另外，由于極高的土地成本，大大降低了投資方落地項(xiàng)目的信心。
二、“坡地村鎮(zhèn)”政策由來
? ? ? ?文旅項(xiàng)目用地問題是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速、投資項(xiàng)目不斷增加出現(xiàn)的新問題。國家高度重視文旅項(xiàng)目供地，出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策支持。
? ? ? ?隨著新型城市化的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與耕地保護(hù)之間的矛盾始終存在，耕地保護(hù)面臨多重壓力。浙江省獨(dú)特的資源稟賦以及嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡和生態(tài)保護(hù)政策，要求必須以科學(xué)合理的方式開發(fā)利用豐富的低丘緩坡資源。為有效推動(dòng)文旅項(xiàng)目發(fā)展，在國家有關(guān)政策的指引下，浙江省國土資源廳等 9 部門于 2015 年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作的通知》（浙土資發(fā)［2015］13號(hào)），在全省范圍內(nèi)開展“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目。
經(jīng)過幾年努力，浙江逐漸探索出一條“開發(fā)與保護(hù)并重、建設(shè)與環(huán)境融合”的坡地開發(fā)利用新機(jī)制，其核心為點(diǎn)狀供地，走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的生態(tài)型土地利用新道路。2018 年制定出臺(tái)《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》（浙政辦發(fā)［2018］64 號(hào)），通過合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，破解項(xiàng)目開發(fā)中的土地制約，通過向山坡地要土地、要空間，為文旅項(xiàng)目開發(fā)所需的建設(shè)用地提供了另一種方法。
三、“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)助推農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得的成效
? ? ? ?浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作，為當(dāng)?shù)匚穆庙?xiàng)目開發(fā)提供了強(qiáng)有力的政策支持，激活了投資方投資鄉(xiāng)村旅游的熱情，帶動(dòng)了地方農(nóng)村居民的就業(yè)，激活了當(dāng)?shù)匚穆卯a(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，吸引了許多優(yōu)秀的年輕人回到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了多方共贏的良好局面。經(jīng)過幾年試點(diǎn)實(shí)踐，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”政策為文旅項(xiàng)目開發(fā)及文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極大的推動(dòng)作用。浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)在 2018 中國“三農(nóng)”發(fā)展大會(huì)上被評(píng)為“2017 中國三農(nóng)十大創(chuàng)新榜樣”，是浙江省政府 2018年度“改革創(chuàng)新項(xiàng)目”。
（一）推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。文游項(xiàng)目所需土地與山坡地地形的天然契合性以及“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)明確的“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”方式與文游項(xiàng)目用地的需要高度吻合，因此，“坡地村鎮(zhèn)”政策試點(diǎn)是一項(xiàng)因地制宜的好政策，可以從根本上解決文旅項(xiàng)目開發(fā)所需的用地問題，從資源不可開發(fā)到可開發(fā)，有效推動(dòng)鄉(xiāng)村休閑度假旅游產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的培育和發(fā)展。2014～2020 年，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)政策共節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)約 2 萬畝，累計(jì)培育各類項(xiàng)目 129 個(gè)，其中 14 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目已成功通過了省級(jí)驗(yàn)收并實(shí)現(xiàn)投運(yùn)。浙江省文旅產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、康養(yǎng)旅游小鎮(zhèn)等文旅、康養(yǎng)類項(xiàng)目快速發(fā)展，如莫干山裸心谷等洋家樂項(xiàng)目、建德開元芳草地鄉(xiāng)村酒店項(xiàng)目、諸暨十里春風(fēng)等。從類別看，“坡地村鎮(zhèn)”129 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中，文旅類（休閑養(yǎng)生、生態(tài)旅游、民宿酒店等）項(xiàng)目有 87 個(gè)（占 67%），可見“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)對(duì)文旅項(xiàng)目的發(fā)展具有明顯的推動(dòng)作用。
? ? ? “坡地村鎮(zhèn)”政策極大地降低了文旅項(xiàng)目的用地成本，進(jìn)而有效地激發(fā)投資活力?！稗D(zhuǎn)征分類、差別供地”，即點(diǎn)狀征“林”后變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而建設(shè)用地之間的生態(tài)保留用地按土地原用途管理“只征不轉(zhuǎn)”，典型的項(xiàng)目有：德清裸心谷項(xiàng)目（項(xiàng)目總用地 458 畝，新建的建筑占地12 畝）、諸暨云溪九里康養(yǎng)小鎮(zhèn)（項(xiàng)目總規(guī)劃面積 2，917 畝，建設(shè)用地194 畝）等，以上項(xiàng)目只需要征用少數(shù)用地就可以解決項(xiàng)目建設(shè)用地需求，用地成本明顯降低。同時(shí)，項(xiàng)目內(nèi)的道路、生活配套設(shè)施等符合劃撥用地條件的，則采用劃撥用地的方式?！捌碌卮彐?zhèn)”既保證了有效供地，又大幅降低了投資方的用地成本，激發(fā)了社會(huì)資本的投資熱情。
（二）提升文旅項(xiàng)目產(chǎn)品質(zhì)量。按照“坡地村鎮(zhèn)”政策“房在林中，園在山中”的要求，建設(shè)用地須選擇山林空地，通過將酒店、咖啡館等業(yè)態(tài)布局在山中，有效解決了原來消費(fèi)者無法在優(yōu)美山水環(huán)境中停留、住宿的痛點(diǎn)，切實(shí)提升了文旅項(xiàng)目的產(chǎn)品質(zhì)量。消費(fèi)者不再將目光局限于山水景觀觀光，更加注重對(duì)文旅產(chǎn)品的感受及體驗(yàn)，完全改變了過去“到此一游”的旅行方式。通過布局多元業(yè)態(tài)，游客在文旅項(xiàng)目的選擇上可以滿足其追求個(gè)性化、體驗(yàn)化和情感化的需求。從“觀光游”到“體驗(yàn)游”，不僅表現(xiàn)在游客對(duì)旅游產(chǎn)品、行為、活動(dòng)的選擇上，更表現(xiàn)在整個(gè)旅游市場對(duì)旅游品質(zhì)的重視和逐步提升上。
? ? ? ? 建德市近幾年先后有 15 個(gè)項(xiàng)目列入“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)。江南秘境·江南漁村項(xiàng)目是江南秘境國際旅游度假區(qū)首個(gè)實(shí)施開發(fā)的項(xiàng)目，位于三江口、“兩江一湖”風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)嚴(yán)東關(guān)景區(qū)的核心區(qū)域。項(xiàng)目開發(fā)過程中，為盡可能保持原有地形地貌不受破壞，通過點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)的方式，堅(jiān)持保護(hù)性開發(fā)，秉承“大保護(hù)、小開發(fā)”的理念，按“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”原則，充分利用建德低丘緩坡資源，發(fā)掘富春江優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢，把生態(tài)紅利、旅游資源、文化稟賦轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展紅利，在最大限度保護(hù)環(huán)境的前提下進(jìn)行建筑、設(shè)施的合理規(guī)劃布局，做到開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)并重。項(xiàng)目建成開業(yè)后，已成為杭州都市經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)又一個(gè)休閑度假的好去處，用秀麗的風(fēng)景、豐富的體驗(yàn)設(shè)施吸引游客過夜停留，有效帶動(dòng)周末經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（三）帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展
1、促進(jìn)大旅游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。以消費(fèi)者需求為導(dǎo)向，將吃住行游購?qiáng)氏嚓P(guān)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行集聚，形成有影響力的產(chǎn)業(yè)集群。充分利用好“坡地村鎮(zhèn)”政策，按照“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”的要求，布局和打造文游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶，以集群效應(yīng)帶動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代表，是浙江省民宿產(chǎn)業(yè)集群的示范，從 2007 年第一家洋家樂開業(yè)到現(xiàn)在，已經(jīng)成為全國民宿業(yè)的標(biāo)桿。以民宿發(fā)展為核心，逐漸形成了一條網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)鏈，涵蓋設(shè)計(jì)施工、培訓(xùn)教育、供應(yīng)鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品銷售、文創(chuàng)設(shè)計(jì)、直播營銷等。諸暨市“楓和里”鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，以新王線為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，串聯(lián)沿線主要村莊和重點(diǎn)項(xiàng)目，形成“一脈五谷六村”的旅游空間格局。項(xiàng)目所在組團(tuán)都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村鎮(zhèn)”政策的影響，項(xiàng)目已落地并有序推進(jìn)。
2、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)百姓增收，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。按照旅游行業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)，每增加 3 萬美元的旅游收入，將為全社會(huì)增加直接就業(yè)機(jī)會(huì) 2 個(gè)和間接就業(yè)機(jī)會(huì) 5 個(gè)。“坡地村鎮(zhèn)”政策帶動(dòng)民宿業(yè)發(fā)展，除直接解決了當(dāng)?shù)匕傩盏木蜆I(yè)問題外，還解決了當(dāng)?shù)乩习傩辙r(nóng)產(chǎn)品的銷路問題。莫干山鎮(zhèn) 180 多平方公里的范圍內(nèi)分布著近千家民宿，按平均每家民宿需要 5～15 位從業(yè)人員估算，民宿的發(fā)展為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┝嗽S多就業(yè)機(jī)會(huì)。疫情爆發(fā)之前，每年約 200 萬中高收入群體游客到莫干山旅游住宿，他們的強(qiáng)購買力也大大帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐耐撂禺a(chǎn)銷售，提高了農(nóng)民的額外創(chuàng)收，解決了原本銷路難的問題。在安吉山川村赤豆洋高山生態(tài)旅游度假項(xiàng)目建設(shè)過程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入迅速提升，每年為村集體額外創(chuàng)收 100 余萬元，提供各類就業(yè)崗位 300 余個(gè)，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速增長。
四、啟示及建議
（一）結(jié)合國家政策要求，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步優(yōu)化完善現(xiàn)有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重慶、海南、廣東等省市積極探索“點(diǎn)供”用地在鄉(xiāng)村振興中的實(shí)施，其他地方政府可以充分總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，在制定有關(guān)政策時(shí)，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌，聯(lián)合多部門研究，緊緊圍繞國家在點(diǎn)狀供地等創(chuàng)新性供地方式中的要求，制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展、利于文旅項(xiàng)目實(shí)施的政策。
（二）重視全過程管控，確保項(xiàng)目開發(fā)與環(huán)境保護(hù)雙贏。牢牢抓住國土空間規(guī)劃調(diào)整的窗口機(jī)遇期，結(jié)合本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)用地布局及規(guī)模，做好與各級(jí)規(guī)劃的銜接。在用地審批過程中，嚴(yán)格管控，制定負(fù)面清單，實(shí)施以用地需求為導(dǎo)向的分類審批管理機(jī)制。項(xiàng)目開發(fā)過程中，要嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管，對(duì)發(fā)生破壞生態(tài)、環(huán)境修復(fù)不到位等情況的，及時(shí)取消項(xiàng)目資格并收回用地指標(biāo)。