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? ? ? ?經(jīng)過(guò)對(duì)京津滬渝川湘鄂陜皖粵等 10 省市的調(diào)研及與有關(guān)部門(mén)的交流，我們發(fā)現(xiàn)，雖然大多數(shù)省市已陸續(xù)出臺(tái)地方國(guó)資國(guó)企改革方案，但由于國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)相關(guān)方案尚未出臺(tái)，地方在深化國(guó)資國(guó)企改革的實(shí)踐中，存在怕踩紅線、等待政策現(xiàn)象，改革進(jìn)展緩慢。我們認(rèn)為，鑒于中央與地方國(guó)有資產(chǎn)存在巨大差異，管理體制也不同，不宜搞“中央模式，地方參照”，將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化。必須更加關(guān)注地方實(shí)際情況，理解地方的困惑、困難和期待，重視發(fā)揮地方的積極性，在中央劃清紅線后，鼓勵(lì)地方因地制宜探索國(guó)資管理新模式，將強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)指引作用的“拉動(dòng)式”改革和重視地方探索、容許試錯(cuò)的“推動(dòng)式”改革相結(jié)合，激發(fā)地方改革活力，為全國(guó)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
中央與地方國(guó)有資產(chǎn)有較大差異
? ? ? ?中央和地方國(guó)有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能上有很大差異，地方之間的差異也不少。
? ? ? （一）中央和地方國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與功能不一樣
? ? ??中央國(guó)有資產(chǎn)主要分布在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全領(lǐng)域，包括能源、基礎(chǔ)原材料、郵政通信與交通運(yùn)輸、軍工和金融等行業(yè)。地方國(guó)資較中央國(guó)資分布更為廣泛，但以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域?yàn)橹?。其中，省?jí)國(guó)資主要分布在地方基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源、裝備、交通航運(yùn)等行業(yè)，市級(jí)國(guó)資主要分布在供水、供氣、供熱、公共交通和公共設(shè)施等行業(yè)和領(lǐng)域。如四川 70%的省屬?lài)?guó)有資產(chǎn)集中在四川發(fā)展控股公司，湖北 78%的省屬?lài)?guó)有資產(chǎn)集中在 6 家政策性投融資平臺(tái)；武漢市近 80%國(guó)有資產(chǎn)集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。
? ? ? 中央與地方的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的行業(yè)分布也反映了兩者在結(jié)構(gòu)上的不同。中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等行業(yè)企業(yè)，而地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自投資服務(wù)、機(jī)械、煤炭、電力、貿(mào)易和房地產(chǎn)等行業(yè)企業(yè)。
? ? ? ?中央和地方國(guó)有資產(chǎn)的功能也不一樣。中央國(guó)有資本的主要功能是保障國(guó)家安全和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，控制關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、體現(xiàn)國(guó)有資本收益全民共享等。而地方國(guó)有資本功能更重要的是為地方提供公共服務(wù)以及發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
? ? ? ?此外，各地國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模大小不一、相差較大。江蘇、上海、廣東、北京等地的國(guó)有資產(chǎn)總額均超過(guò) 3 萬(wàn)億元，而西藏、青海、寧夏等省區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)總額不到 4 千億元。
? ? ? （二）中央和地方國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量不一樣
? ? ? ?中央和地方國(guó)有資產(chǎn)不僅在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上差異較大，兩者質(zhì)量上也有很大差異。地方國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量更低、經(jīng)營(yíng)效率更差、困難更多。
?根據(jù) 2013 年全國(guó)財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告，2013 年地方國(guó)資預(yù)算編制和提交人大審議的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，但國(guó)資預(yù)算收入增速大幅降低，顯示地方國(guó)資預(yù)期經(jīng)營(yíng)收益并不樂(lè)觀。根據(jù)財(cái)政部《2013年國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，地方國(guó)有資產(chǎn)共計(jì) 55．5萬(wàn)億元，略高于中央的 48．6 萬(wàn)億元；地方國(guó)企所有者權(quán)益（20．4萬(wàn)億元）也高于中央（16．6 萬(wàn)億元）。但中央國(guó)企創(chuàng)造的凈利潤(rùn)為 1．2 萬(wàn)億元，約為地方凈利潤(rùn)的 2 倍。這說(shuō)明地方國(guó)企在收益水平和盈利能力上遠(yuǎn)不如中央國(guó)企。此外，中央總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)與凈資產(chǎn)周轉(zhuǎn)均優(yōu)于地方，說(shuō)明中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效率更高；中央國(guó)有資產(chǎn)收益率超過(guò)地方 2 倍，說(shuō)明中央國(guó)有資產(chǎn)利用率較地方高出許多，較地方資產(chǎn)利用情況要好。
?中央國(guó)有資本收入中利潤(rùn)收入高達(dá) 98%，地方則僅為 38%；地方國(guó)有資本收入中股利股息（19%）、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?/span>19%）等非經(jīng)常性損益所占比重與經(jīng)營(yíng)性收入接近。這說(shuō)明地方國(guó)有資本的保值增值率及資產(chǎn)回報(bào)較中央國(guó)有資本要低。
? ? ??而地方之間國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量也不盡相同，各地國(guó)有企業(yè)在收益水平、盈利能力上存在明顯差異。京津滬川渝湘鄂陜粵瓊青新等12省市國(guó)有企業(yè)銷(xiāo)售利潤(rùn)率平均為6．51%，標(biāo)準(zhǔn)差為2．19，波動(dòng)較大；12 省市國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率平均為 4．63%，標(biāo)準(zhǔn)差為 1．68，地方性差異同樣不小。差異背后折射出各地國(guó)資在行業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦等方面存有差異。
? ? ? （三）中央和地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制不同
? ? ? ?中央國(guó)有資產(chǎn)按企業(yè)歸口管理部門(mén)分四大類(lèi)：國(guó)資委履行113 家中央工商類(lèi)企業(yè)出資人代表職責(zé)；中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司履行 18 家大型金融企業(yè)出資人代表職責(zé)；財(cái)政部監(jiān)管中國(guó)鐵路總公司、中國(guó)郵政集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司、中國(guó)出版集團(tuán)公司和中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)公司；此外，94 個(gè)中央部門(mén)還擁有9988 戶(hù)國(guó)有企業(yè)。整體而言，中央國(guó)有資本的管理權(quán)力主要集中在主管部門(mén)，中央政府在調(diào)整國(guó)有資本布局上的協(xié)調(diào)較少。而地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性相對(duì)要小，受地方政府影響較大；地方政府在主動(dòng)調(diào)整國(guó)有資本布局上比較積極、協(xié)調(diào)較多，如將國(guó)有資產(chǎn)大量注入地方融資平臺(tái)用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)民生；或設(shè)立政策性基金引導(dǎo)資本投向發(fā)展地方重點(diǎn)行業(yè)等，如湖南設(shè)立文化旅游產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、四川成立產(chǎn)業(yè)投資基金等。
? ? ? ?此外，由于各地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，國(guó)有資本規(guī)模、結(jié)構(gòu)與分布不同，國(guó)有企業(yè)類(lèi)型及政府管理特點(diǎn)不同，地方與中央以及地方與地方之間在國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式方面均存在差異。在大多數(shù)省市逐步實(shí)行國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管的同時(shí)，也存在一些差異化做法，如上海市國(guó)資委對(duì)履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本采取“直接監(jiān)管為主、委托監(jiān)管為輔”的方式；湖南采取了分散監(jiān)管模式，由國(guó)資委、財(cái)政廳、經(jīng)信委和各廳局分別履行不同性質(zhì)國(guó)有資本出資人職責(zé)；成都由金融辦履行金融國(guó)資出資人職責(zé)等。這也體現(xiàn)了地方從實(shí)際出發(fā)，探索各具特色的地方國(guó)資管理模式。
（四）中央和地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革任務(wù)不同
? ? ? ?中央和地方國(guó)有資產(chǎn)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能和定位上不同，且管理體制存在較大差異，中央與地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革任務(wù)也存在較多不同。
? ? ? ?中央經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本主要是簡(jiǎn)政放權(quán)、增強(qiáng)活力，在更好體現(xiàn)收益全民共享和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮作用；中央政策性國(guó)有資本主要是提升經(jīng)營(yíng)效率、增強(qiáng)盈利性，減少由國(guó)家補(bǔ)貼的非必要虧損，發(fā)揮在執(zhí)行國(guó)家政策、實(shí)現(xiàn)政府意圖等方面的作用。地方國(guó)有資本主要集中于公共服務(wù)領(lǐng)域，更加側(cè)重于地方投融資平臺(tái)的改革與轉(zhuǎn)型及提升公共服務(wù)效率；占少量比重的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本需要進(jìn)行管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面的改革。
? ? ? ?地方做了大量探索，存在很多困惑，普遍在等待和觀望基于對(duì) 10 省市的調(diào)研，結(jié)合對(duì)更多省市已出臺(tái)的國(guó)企改革方案的分析，我們發(fā)現(xiàn)，各地在深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)思想上均與中央保持高度一致，基本上均以十八屆三中全會(huì)決定為指導(dǎo)，在完善國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、國(guó)企功能界定與分類(lèi)等方面展開(kāi)。如多地均提出提高國(guó)有資產(chǎn)證券化率，均給出明確的比例指標(biāo)，均提出要解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題這一普遍性問(wèn)題。此外，多地均提出將國(guó)有資本集中到關(guān)鍵領(lǐng)域，雖然各地對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域定義各有差別，但北京、上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市均將國(guó)有資本集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定在“80%”上。此外，雖然還缺乏統(tǒng)一和明確的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但各地都強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)分層管理。但更多的是，鑒于中央和地方、地方和地方之間在國(guó)有資本結(jié)構(gòu)、功能分布等方面有顯著差異，地方改革在自行理解和探索一些原則和方向時(shí)，難免會(huì)困惑，只能觀望等待。一些代表性問(wèn)題如下：
1．國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何轉(zhuǎn)換職能問(wèn)題。完善國(guó)資管理體制的關(guān)鍵任務(wù)是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換職能，從行政化管理方式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化管理方式為主。但如何實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換，各地認(rèn)識(shí)不一、差異較大。有的地方提出要繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)資委工作和職能；而有的地方，如上海國(guó)資委則計(jì)劃簡(jiǎn)政放權(quán)，將部分權(quán)力歸還企業(yè)。
2．各地均提出組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，但普遍缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。癥結(jié)在于國(guó)資管理體制架構(gòu)設(shè)計(jì)不明確，地方對(duì)如何明確國(guó)資委在新的國(guó)資管理體制中的地位及其與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)系，存在一定的畏難和觀望情緒。
3．由于很大比例的地方國(guó)有資產(chǎn)沉淀在地方投融資平臺(tái)，地方投融資平臺(tái)管理體制改革應(yīng)是地方國(guó)資國(guó)企改革的重點(diǎn)任務(wù)；但中央國(guó)資國(guó)企改革基本沒(méi)有這方面的問(wèn)題和任務(wù)。這使得地方在此領(lǐng)域難以參照中央國(guó)資國(guó)企改革方案。
4．將競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)是地方改革的主流思路。但是對(duì)能否混合、如何混合及非國(guó)有資本能否控股等關(guān)鍵問(wèn)題，普遍缺乏答案或標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，由于地方國(guó)資大多集中于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，承擔(dān)許多非市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的政府責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，很難吸引以盈利為主要目標(biāo)的私人資本。此外，各地均鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)員工持股，但是難以明確員工持股中的“員工”范圍界定、持股比例及方式。如何既實(shí)施有效激勵(lì)、保障員工權(quán)益又保證國(guó)有資產(chǎn)不流失？普遍缺乏有效方法。
鼓勵(lì)地方因地制宜探索國(guó)資管理模式
? ? ? ?由于中央國(guó)有資產(chǎn)主要是經(jīng)營(yíng)性的，而地方國(guó)有資產(chǎn)更多是公益性的，基本屬性的差異要求兩者采取不同管理體制和管理模式。因此，既不應(yīng)搞“中央國(guó)資改革方案，地方參照?qǐng)?zhí)行”，更無(wú)必要要求地方坐等中央方案。我們建議在不觸犯紅線的前提下，要鼓勵(lì)地方因地制宜、先行先試，探索國(guó)資管理新模式。這既可盡早釋放改革紅利，還可為豐富、完善中央的頂層設(shè)計(jì)提供實(shí)踐案例和探索經(jīng)驗(yàn)。特別是在中央沒(méi)有或者難以明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指引的領(lǐng)域，允許地方先行先試、鼓勵(lì)探索。全面深化改革不可能一蹴而就，需要加強(qiáng)中央和地方的互動(dòng)，形成“探索—調(diào)整—定向—前進(jìn)”的閉環(huán)系統(tǒng)，地方依據(jù)中央精神“摸石頭過(guò)河”，獲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反饋推動(dòng)中央總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的具體方案，再進(jìn)一步推動(dòng)地方深入改革、持續(xù)改進(jìn)。
? ? ??（一）中央要明確劃清紅線
? ? ? ?在新一輪深化國(guó)有企業(yè)改革中，不出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失是底線，嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)內(nèi)部分肥、暗箱操作和搞利益輸送是基本要求。應(yīng)設(shè)置改革紅線以防范出現(xiàn)上述問(wèn)題。如明確“實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的基本目標(biāo)”，要求按照公開(kāi)、公正、公平、透明原則，利用開(kāi)放式的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)格按照國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)、評(píng)估和交易的細(xì)則和程序操作，保證充分、完整、全面、及時(shí)的信息披露，明確違規(guī)操作的處罰規(guī)則等。應(yīng)要求國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此加強(qiáng)過(guò)程控制和事中監(jiān)督。因?yàn)槿绻^(guò)分依賴(lài)事后懲處，一方面可能已經(jīng)造成不必要的損失，另一方面可能對(duì)模糊地帶如處理不當(dāng)或者當(dāng)年的“摸石頭”行為導(dǎo)致事后的違法認(rèn)定等，會(huì)極大影響改革積極性。
? ? ? ?其次，中央需要明確不允許改革倒退。如明確國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化管理方式為主；再如，不允許在解決國(guó)有企業(yè)員工身份等歷史遺留問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)回潮，停止國(guó)有企業(yè)員工身份置換“買(mǎi)而不斷”的做法，否則既不堪重負(fù)，也不符合改革方向。
? ? ?（二）要建立、完善改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制
? ? ? ?在全面深化改革的進(jìn)程中，頂層設(shè)計(jì)需要明確邊界，既要確保國(guó)資安全，也要激發(fā)改革動(dòng)力，幫助改革者克服畏難情緒。因此，中央在劃清紅線的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步建立、完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，用容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)改革，用糾錯(cuò)機(jī)制降低試錯(cuò)成本。如明確要求各地制定清晰可行的國(guó)資國(guó)企改革試點(diǎn)程序，通過(guò)評(píng)估后予以公布。對(duì)試點(diǎn)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善相關(guān)制度。凡是符合程序的改革實(shí)踐即使出現(xiàn)問(wèn)題，建議給予免責(zé)。以鼓勵(lì)改革積極性、保護(hù)改革者，使改革者勇于擔(dān)當(dāng)、敢于嘗試、不憚?dòng)诔袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)，減少出現(xiàn)因畏懼風(fēng)險(xiǎn)而裹足不前的現(xiàn)象。
? ? ??（三）鼓勵(lì)地方在國(guó)有資本管理體制上因地制宜開(kāi)展創(chuàng)新
? ? ? ?考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地國(guó)有企業(yè)發(fā)展的主要矛盾不同，中央在劃清紅線和建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制后，可以放手鼓勵(lì)地方在國(guó)有資本管理體制改革上因地制宜開(kāi)展創(chuàng)新。
如可以允許地方的國(guó)有資本管理體系設(shè)計(jì)和管理模式相對(duì)靈活，可以根據(jù)本地區(qū)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量及國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、行業(yè)分布統(tǒng)籌考慮，不一定完全照搬中央模式。
? ? ? ?其次，要允許各地根據(jù)發(fā)展需要，確定各自工作重點(diǎn)。如中央層面的改革重點(diǎn)可能是國(guó)資委的職能轉(zhuǎn)變和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)，而地方層面的改革重點(diǎn)可能是地方投融資平臺(tái)管理體制的改革。在地方層面，東部地區(qū)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化程度比較高，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的條件更充分；而東北老工業(yè)基地，解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題可能是當(dāng)前一段時(shí)期的工作重點(diǎn)。