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財政部副部長 張少春
同志們：
今天，咱們在這里召開全國電視電話會議，主要任務(wù)是貫徹落實(shí)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》由財政部牽頭起草，并經(jīng)國務(wù)院第92次常務(wù)會議審議通過，以國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)。文件印發(fā)后，市場反應(yīng)積極正面，都認(rèn)為這是我國PPP發(fā)展史上的一個里程碑，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展進(jìn)入有章可循、有據(jù)可依的新階段。各級財政部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會、積極貫徹落實(shí)，著重在“快”字、在“實(shí)”字上做文章，確?！吨笇?dǎo)意見》各項(xiàng)措施能夠“落地”、落到實(shí)處。
下面，我受財政部黨組委托，為貫徹落實(shí)好《指導(dǎo)意見》有關(guān)精神，扎實(shí)做好下一階段工作，再談三點(diǎn)意見：
一、要深刻認(rèn)識在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP的重要意義
對于推廣PPP模式的意義，樓部長在2013年底的全國財政工作會議上，已經(jīng)作了全面、深入、系統(tǒng)的闡述。樓部長當(dāng)時指出，推廣運(yùn)用PPP不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。我們按照樓部長的講話精神，經(jīng)過近2年的摸索和實(shí)踐，對推廣PPP工作逐步有了一些新的認(rèn)識和體會。歸納起來，突出體現(xiàn)為“四個轉(zhuǎn)變”：
首先，推廣PPP是推動政府職能——從“國家管理”向“國家治理”的一次轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出了“國家治理”的概念，表明政府與社會、公眾關(guān)系定位的新變化。從內(nèi)涵意義看，“治理”與“管理”相比，更強(qiáng)調(diào)不同主體的平等性，更注重“法治”規(guī)則、契約精神、市場觀念。通過PPP模式提供公共服務(wù)，政府要從“管理者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協(xié)商、公開透明，有助于解決政府職能錯位、越位、缺位問題，推動從“國家管理”向“國家治理”轉(zhuǎn)變。
其次，推廣PPP是推動公共服務(wù)——從“政府供給”向“合作供給”的一次轉(zhuǎn)變。多年來，我國公共服務(wù)依賴政府供給，一定程度上存在服務(wù)質(zhì)量不高、效率偏低等諸多問題。黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。即便在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，也可以依靠市場力量解決。通過PPP模式提供公共服務(wù)，不僅可以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，激發(fā)市場主體活力，還可以“借市場之力”，引入民間資本參與投資公共服務(wù)，將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢，與社會資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增加人民福祉。
第三，推廣PPP是推動財政管理——從“短期平衡”向“中長期平衡”的一次轉(zhuǎn)變。這次三中全會要求，財政要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。PPP不再依靠傳統(tǒng)的政府“借債”融資，而是以未來收益為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補(bǔ)貼。通過PPP模式提供公共服務(wù)，財政部門要創(chuàng)新管理理念，做好PPP項(xiàng)目“全生命周期”的預(yù)算管理，從以往的“單一年度”預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向跨年度、中長期預(yù)算平衡管理，特別要按照代際公平原則，將運(yùn)營補(bǔ)貼等財政支出責(zé)任，納入財政中期規(guī)劃和政府財務(wù)報告中，在當(dāng)代人和后代人之間公平分擔(dān)財政投入，平滑年度間財政支出。
第四，推廣PPP是推動基礎(chǔ)設(shè)施——從“供給不足”向“有效供給”的一次轉(zhuǎn)變。近年來，雖然我國經(jīng)濟(jì)增長較快，但基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)不足仍是“短板”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量，僅為西歐國家的38%、北美國家的23%，城鎮(zhèn)化率比發(fā)達(dá)國家低20多個百分點(diǎn)，其中蘊(yùn)藏著較大的供給空間。特別是到2020年，3個“1億人”的城鎮(zhèn)化，將帶來大量的基礎(chǔ)設(shè)施需求。通過PPP模式提供公共服務(wù)，可以撬動社會資本參與建設(shè)，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。
二、要準(zhǔn)確把握在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP的核心要求
這次《指導(dǎo)意見》的出臺，既是對我們前期工作的肯定，也為今后工作指明了方向。從《指導(dǎo)意見》的核心要求看，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
《指導(dǎo)意見》的核心要求之一——以“建章立制”為基礎(chǔ)，確保PPP健康可持續(xù)發(fā)展。“制之有衡，行之有度”，意思就是只有先建章立制，確定好制度框架，并充分發(fā)揮制度的“激勵約束”作用，才能實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP，只有建立完善法律法規(guī)體系，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，以及如何保障各方權(quán)益，才能讓各方做到“有法可依、有章可循”，尤其是增強(qiáng)社會資本參與的信心。為此，《指導(dǎo)意見》明確提出，要構(gòu)建保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，通過完善法律法規(guī)框架，建立財政管理制度、多層次監(jiān)督管理體系，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”、社會資本“盈利而不暴利”，從而實(shí)現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)。
《指導(dǎo)意見》的核心要求之二——以“規(guī)范實(shí)施”為保障，確保PPP項(xiàng)目“高位啟動”、科學(xué)合理運(yùn)行。從國際經(jīng)驗(yàn)看，成功啟動運(yùn)行PPP模式，并保障其科學(xué)發(fā)展的一個關(guān)鍵，就是規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目。樓部長也多次強(qiáng)調(diào)，在啟動階段，我們只有“高層次、高水平”啟動，才能做出真正的PPP項(xiàng)目，如果“一上來路子就不對”，就不可能有成功的案例。因此，為避免“念歪經(jīng)”， 防止PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中“走偏”和“變異”，《指導(dǎo)意見》明確提出，要規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，并在提高項(xiàng)目決策科學(xué)性，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴，合理確定雙方權(quán)利義務(wù)等方面，提出了明確要求，以確保形成一批可復(fù)制、可推廣、“真正的PPP”示范案例。
《指導(dǎo)意見》的核心要求之三——以“政策扶持”為支撐，發(fā)揮政府“扶上馬、送一程”的引導(dǎo)作用。一般來說，社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，很難獲得理想的收益，需要政府通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式，給予一定的政策支持。從國外做法看，無論是英國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，還是土耳其等發(fā)展中國家，為推廣PPP模式，尤其是在發(fā)展初期，政府都出臺了相應(yīng)的扶持政策。從我國情況看，從去年到現(xiàn)在，各地在推進(jìn)PPP工作中普遍反映，政府“剃頭挑子一頭熱”，項(xiàng)目簽約率始終上不去。歸根到底，問題在于社會資本信心不足，這時候就需要政府扶一把、推一把，引導(dǎo)社會資本參與PPP項(xiàng)目。對于這個問題，《指導(dǎo)意見》明確提出，要在完善財稅支持政策、保障項(xiàng)目用地、簡化審核流程等方面，出臺相應(yīng)的政策保障措施。
《指導(dǎo)意見》的核心要求之四——以“財政主導(dǎo)”為要求，發(fā)揮財政部門的“主力軍”作用。理論和實(shí)踐都表明，PPP從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營補(bǔ)貼，再到提供公共服務(wù)，全過程涉及預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)管理、支出績效評價等財政職能，財政部門牽頭做好PPP工作責(zé)無旁貸。目前，英國、澳大利亞、新西蘭、韓國等PPP發(fā)展較為成熟的國家，均由財政部門牽頭負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理。在我國，與傳統(tǒng)的政府投融資一次性項(xiàng)目審批不同，政府要對PPP項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和價格補(bǔ)貼，進(jìn)行“全生命周期”持續(xù)監(jiān)管，并要將PPP項(xiàng)目的政府合同支付責(zé)任，納入中期財政規(guī)劃中。為此，《指導(dǎo)意見》明確提出，財政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門加強(qiáng)政策溝通和信息交流，完善體制機(jī)制，并加強(qiáng)督促檢查和跟蹤分析。
三、要有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)丶涌焱七M(jìn)PPP各項(xiàng)工作
《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了國家對推廣PPP的宏觀思考和總體把握，以及對PPP發(fā)展各方面、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃，一定程度上說，這就是推廣PPP的“全局規(guī)劃”和頂層設(shè)計(jì)?！白摰溃蝗缙鸲兄?。在推廣PPP模式的過程中，做好頂層設(shè)計(jì)的“當(dāng)頭炮”已經(jīng)打響，今后的關(guān)鍵在于“真刀真槍”地推進(jìn)具體工作。結(jié)合《指導(dǎo)意見》的核心要求，下一階段，我們要在“理解政策、擔(dān)當(dāng)責(zé)任、推進(jìn)工作”等六個方面下好功夫。
一是理解要“準(zhǔn)”。PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。在運(yùn)用PPP模式時，我們不能再簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”。而要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，把精力放到營造良好的政策環(huán)境上，把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上。因此，各級財政部門要站在提升國家治理能力、改善公共服務(wù)供給的高度，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)確理解把握《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)。
二是責(zé)任要“擔(dān)”。李克強(qiáng)總理多次在國務(wù)院常務(wù)會議上要求，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，匯聚社會力量增加公共服務(wù)供給。本次國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見》又明確提出，財政部要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)相關(guān)工作?？梢哉f，當(dāng)前國務(wù)院對財政部門推動PPP工作寄予厚望，這正是我們展現(xiàn)擔(dān)當(dāng)、主動作為的時刻。下一階段，按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，各級財政部門要落實(shí)好推動PPP工作任務(wù)。
三是推進(jìn)要“快”。財政部門作為PPP工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單位，要將貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》，作為當(dāng)前和今后一個時期的大事，盡快把推廣PPP作為一項(xiàng)重要工作提上議事日程，第一時間部署工作、第一時間明確責(zé)任、第一時間采取措施。總而言之，就是要突出一個“快”字。要立即建立健全相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，明確責(zé)任部門抓推進(jìn)，明確專門人員抓落實(shí)。要結(jié)合本地實(shí)際，立即研究制定工作方案，細(xì)化工作任務(wù)，明確時間表、路線圖，確保工作順利推進(jìn)。
四是工作要“實(shí)”。在本次“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動中，習(xí)近平總書記要求干部“謀事要實(shí)”，就是要求我們從實(shí)際出發(fā)，謀劃推動黨中央、國務(wù)院部署的工作。對于推廣PPP工作來說，謀事要實(shí)的落腳點(diǎn)就是抓實(shí)，讓PPP政策落實(shí)在項(xiàng)目中。自2013年以來，財政部先后組織了4期全國性培訓(xùn)，各省市財政部門也通過多種形式，加強(qiáng)了學(xué)習(xí)培訓(xùn)，取得了明顯的成效。下一階段，我們要將所學(xué)知識運(yùn)用到實(shí)踐中，把各項(xiàng)工作做實(shí)、做細(xì)，確保每個PPP項(xiàng)目“都經(jīng)得起時間的檢驗(yàn)”。
五是機(jī)制要“新”。從國際經(jīng)驗(yàn)看，重諾履約的市場環(huán)境，是順利開展PPP的前提和保障。與真正的PPP項(xiàng)目相比，過去我國許多政企合作項(xiàng)目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府沒有作為平等的參與者，缺少“契約精神”。比如，一些地方政府把社會資本“圈進(jìn)來”之后，對所做承諾兌現(xiàn)不到位。因此，我們不能“走老路”，必須創(chuàng)新體制機(jī)制，維護(hù)重諾履約的市場氛圍，否則無論出臺多少支持政策，都難以吸引社會資本參與。具體來說，對地方政府違約行為，可以研究建立上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機(jī)制，保障社會資本的合法權(quán)益。同時，可以通過設(shè)立中國PPP融資支持基金、采取“以獎代補(bǔ)”等措施，提高地方政府和社會資本的積極性。
六是管理要“活”。為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，降低行政成本，本屆政府成立以來，將簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“先手棋”。在推廣PPP過程中，我們也要靈活運(yùn)用各種手段，管好“看得見的手”，用好“看不見的手”。一方面，要加強(qiáng)市場管理。今后一段時期，PPP項(xiàng)目會大量涌現(xiàn)，如果政府監(jiān)管跟不上，市場秩序就會受到影響，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。這就需要政府切實(shí)把市場管住、管好。另一方面，要簡政放權(quán)。要簡化項(xiàng)目審核流程，優(yōu)化辦理程序，對《指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查，避免形成新的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”。
同志們，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，是國務(wù)院交給財政部門的一項(xiàng)重要任務(wù)，責(zé)任重大、使命光榮。各級財政部門要不辱使命、不負(fù)重托，勇挑重?fù)?dān)、唱好主角，下好先手棋、打好主動仗，推動PPP工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、新突破，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)！
謝謝大家！
來源財政部網(wǎng)站，原標(biāo)題《張少春：在貫徹落實(shí)PPP指導(dǎo)意見全國電視電話會議上的講話》，作者張少春