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2019 年 11 月份國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》，其中明確指出要將構(gòu)建以“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，作為新時期國有企業(yè)改革的重要方向。該文件自下發(fā)實(shí)施以來，許多國有企業(yè)立足自身實(shí)際情況，在創(chuàng)新國資監(jiān)管體制方面展開了大量的探索和試點(diǎn)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成效。當(dāng)然，由于國企改革中暴露出許多新矛盾、新問題，也使得國資監(jiān)管工作開展仍然存在諸多亟待改進(jìn)的地方。在這一背景下探索國企深化改革與國資監(jiān)管創(chuàng)新的可行性路徑，對國企經(jīng)營發(fā)展有積極意義。
一、創(chuàng)新國資監(jiān)管體系對國企改革的影響
國企改革的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)改革，而國資監(jiān)管的任務(wù)是產(chǎn)權(quán)管理，兩者相互滲透，存在密切關(guān)聯(lián)。通過創(chuàng)新國資監(jiān)管體制，一方面是有效防范地方國有企業(yè)存在的資產(chǎn)利用效率不高、資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重等常見問題，確保國有資產(chǎn)的完整性和安全性；另一方面則是圍繞國有企業(yè)的改革計劃、發(fā)展目標(biāo)，整合各類資產(chǎn)，提高其利用效率，以便于為國有企業(yè)創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而為國企深化改革奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。從這一角度來看，創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)管體系不僅是國企改革道路上的重要部分，同時也對國企健康經(jīng)營和改革發(fā)展起到了保障作用。除此之外，以創(chuàng)新國資監(jiān)管體系為抓手，著重解決地方國企存在的政資、政企不分問題，加快構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，也有助于國企在新時期實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。反過來說，國企改革激發(fā)了國企發(fā)展活力，引進(jìn)了新型管理模式，這也為國資監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新提供了良好環(huán)境，兩者之間相輔相成，探究國企改革與國資監(jiān)管創(chuàng)新的可行性舉措，成為現(xiàn)階段國企改革研究的一項重點(diǎn)課題。
二、國有企業(yè)改革中亟待解決的問題
1. 國企盈利能力有待提升。對于地方國有企業(yè)來說，雖然改革取得了階段性成效，但是大多面臨債務(wù)問題，其根本原因在于自身的盈利能力不強(qiáng)，尤其是對于公益類企業(yè)，按照地方政府或上級主管部門的要求，在日常經(jīng)營中還需要承擔(dān)建設(shè)任務(wù)或融資義務(wù)，經(jīng)營性收益較少。長此以往，導(dǎo)致地方國有企業(yè)產(chǎn)生大量負(fù)債，對國企的健康經(jīng)營乃至后續(xù)的改革發(fā)展都產(chǎn)生了不利影響。除此之外，部分國有企業(yè)的薪酬機(jī)制不夠科學(xué)，獎罰激勵作用沒有得到突顯，這種情況下國企職工的積極性不高，存在資源閑置率高、浪費(fèi)問題嚴(yán)重的情況，也是制約國企經(jīng)營效益增長的重要問題。還有一些地方國企對政府補(bǔ)貼依賴性較強(qiáng)，久而久之失去了主動獲取盈利的積極性，國企市場競爭力下降。
2. 國資監(jiān)管沒有體現(xiàn)出差異性。根據(jù)國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用的不同，可以將其分為商業(yè)類、公益類兩種基本類型。對于不同類型的國有企業(yè)，適用的國資監(jiān)管模式也不盡相同。但是目前來看，國企國資改革中并未體現(xiàn)出差異，對于不同類型的國企，在國資監(jiān)管上仍然采用“一刀切”的方式，不利于國資監(jiān)管水平的提升。除此之外，在不同的歷史時期和發(fā)展階段，國有企業(yè)的所屬類別也會發(fā)生變動。例如國有鋼鐵企業(yè)在設(shè)立之初，承擔(dān)著支持國家工業(yè)發(fā)展、保障國民經(jīng)濟(jì)安全的重要責(zé)任，彼時屬于公益類企業(yè)；而隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)行，國有鋼鐵企業(yè)逐漸向商業(yè)類企業(yè)轉(zhuǎn)變。在這種情況下，如果沒有及時轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，還是沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，也必然會對國有資產(chǎn)的保值增值以及國有企業(yè)的健康發(fā)展帶來負(fù)面影響。
3. 國企融資渠道單一化。國企改革過程中對資金穩(wěn)定提出了更高要求。充足的資金保障可以增強(qiáng)國企改革中應(yīng)對風(fēng)險的能力，是保障國企健康經(jīng)營和高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前看來，國企融資渠道相對單一，對銀行貸款的依賴性較強(qiáng)。近年來受到金融市場環(huán)境的影響，銀行方面基于風(fēng)險防控考慮提高了信貸門檻，國企融資難度和融資成本均有所上漲。除此之外，許多融資平臺的治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，也成為隱性的“債務(wù)炸彈”，給國有企業(yè)的健康發(fā)展帶來了威脅。
4. 國資監(jiān)管權(quán)責(zé)不清問題仍然存在。在國有企業(yè)深化改革中，國資監(jiān)管在優(yōu)化資產(chǎn)配置、防止資產(chǎn)流失等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，為國企的經(jīng)營發(fā)展提供了物質(zhì)保障。但是一些地方國有企業(yè)存在國資監(jiān)管模式明顯滯后于國企改革進(jìn)程的情況，現(xiàn)有的國資監(jiān)管效能不高，尤其是權(quán)責(zé)邊界不清晰的問題十分突出。決策效率不高、監(jiān)管責(zé)任不清，未能將國有企業(yè)的全部國資納入到監(jiān)管范疇中，在監(jiān)管不到位的情況下，很容易發(fā)生國有資產(chǎn)流失的問題，除了直接損害國有企業(yè)的利益外，也會嚴(yán)重制約國企的經(jīng)營發(fā)展與深入改革。另外，許多地方國企在落實(shí)國資監(jiān)管任務(wù)時，往往側(cè)重于事后監(jiān)督問責(zé)，總是等到出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、浪費(fèi)等問題后再追究相關(guān)人員的責(zé)任，而實(shí)際上很多已經(jīng)流失的國有資產(chǎn)無法全部追回，因此無法從源頭上解決國有資產(chǎn)流失問題，也成為國企改革道路上必須要解決的問題之一。
三、基于國資監(jiān)管體制創(chuàng)新的國企改革實(shí)踐舉措
1. 堅持市場導(dǎo)向，提高國企盈利能力?；鈬髠鶆?wù)問題，可以減輕國企改革與經(jīng)營的負(fù)擔(dān)，是新時期提高國企盈利能力的有效舉措。在國資監(jiān)管體制創(chuàng)新背景下，可以嘗試以下措施增強(qiáng)國企盈利能力：一是明確以市場為導(dǎo)向、政企分開的原則。要進(jìn)一步突出市場在資源配置中的能動作用，通過激發(fā)市場活力，讓地方國有企業(yè)能夠與其他大中型國企、民營企業(yè)等展開公平的市場競爭，在這一過程中不斷提高企業(yè)的競爭能力和經(jīng)營水平。二是加快推進(jìn)國企的整合重組，對于地方上多而散的小型國企進(jìn)行整合，通過集合資源優(yōu)勢，擴(kuò)大國企規(guī)模，增強(qiáng)綜合實(shí)力，促使國企經(jīng)營獲利能力的提升。三是與時俱進(jìn)推動薪酬改革，堅持以人為本原則，建立健全市場化激勵約束制度。構(gòu)建員工能進(jìn)能出、薪酬能增能降的靈活變動機(jī)制，充分調(diào)動員工的創(chuàng)造性、積極性，為國企經(jīng)營效益提升和改革發(fā)展提供智力支持。
2. 完善國企分類改革標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類監(jiān)管機(jī)制。國企分類改革作為國企改革的重要部分，通過細(xì)化分類依據(jù)，實(shí)行分類監(jiān)管機(jī)制，面向不同類型的國企提供與之配套的國資監(jiān)管模式，以保證國有資產(chǎn)的完整性和安全性，提高國企資產(chǎn)的利用率。以完善國企分類改革標(biāo)準(zhǔn)為切入點(diǎn)，結(jié)合國有企業(yè)的實(shí)際情況，選用與之匹配的國資監(jiān)管模式。例如，對于商業(yè)類國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)加快國資管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變，其目的在于以保證國有資產(chǎn)完整為前提，追求國有資本的保值與增值，切實(shí)提高國有資本的回報率，以支持國有企業(yè)經(jīng)營效益的提升。對于公益類國有企業(yè)，考慮到其承擔(dān)了較多的政策目標(biāo)，因此在國資監(jiān)管方式上還是維持原來的“管資產(chǎn)”模式。需要注意的是，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前國企改革進(jìn)程與經(jīng)營發(fā)展需要，對國企主業(yè)范圍進(jìn)行明確限定，通過提升主業(yè)管理水平，讓國有企業(yè)在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上發(fā)揮出更高的水平。由此可見，堅持分類改革和分類監(jiān)管，也是新時期國有企業(yè)創(chuàng)新國資監(jiān)管體制和實(shí)現(xiàn)健康經(jīng)營發(fā)展的重要舉措。
3. 拓寬融資渠道，完善法人治理結(jié)構(gòu)。推進(jìn)國有企業(yè)改革穩(wěn)步進(jìn)行，必須要提供充足的資金保障。針對當(dāng)前地方國企融資渠道單一化的問題，必須要強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用，鼓勵市場化運(yùn)作，嘗試建立起更加多元的融資模式，增加資金來源渠道，從而有效防范國企改革與發(fā)展中資金短缺的風(fēng)險。目前地方國企的籌資渠道還是以銀行貸款為主，下一步要嘗試拓展籌資渠道，例如企業(yè)債、市政債券、企業(yè)中期票據(jù)等融資方式。在此基礎(chǔ)上，還要結(jié)合各國企的實(shí)際情況，鼓勵有條件的企業(yè)在依法合規(guī)的前提下，開辟股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易、信托等途徑籌集資金。通過拓展融資渠道，實(shí)現(xiàn)籌資風(fēng)險的分散，避免國企改革與經(jīng)營中因?yàn)橘Y金短缺而影響改革進(jìn)程、正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況。在推廣以管資本為主的國資監(jiān)管模式下，切實(shí)增強(qiáng)國企領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識、履職能力，以實(shí)際行動為國資監(jiān)管水平的提升提供智力支持。同時，健全配套的考核評估制度，堅持按月考核，以考核促提升，以監(jiān)管促發(fā)展，為國有企業(yè)在改革與經(jīng)營方面取得新成績提供必要的支持。在完善公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加透明、規(guī)范、及時的信息披露機(jī)制，保證在出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、浪費(fèi)等問題后，可以第一時間進(jìn)行處理，對切實(shí)保障國資安全、維護(hù)國企利益有積極幫助。
4. 明晰職責(zé)邊界，創(chuàng)新國資監(jiān)管方法。國企國資改革實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于明晰職責(zé)邊界，既要做到各司其職，又要能相互配合，只有形成了國資監(jiān)管合理，才能實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)資產(chǎn)的精細(xì)化管理、規(guī)范化監(jiān)督。首要任務(wù)是制定權(quán)利責(zé)任清單，將國資監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到個人。同時，還要配套出臺適用于國資監(jiān)管工作開展情況的專項考核，通過發(fā)揮考核激勵作用，督促有關(guān)責(zé)任人能夠履行職責(zé)、提升監(jiān)管實(shí)效，保障監(jiān)管范圍內(nèi)的所有國有資產(chǎn)不發(fā)生流失風(fēng)險。堅持“權(quán)責(zé)法定”原則，從根本上解決相互推諉、權(quán)力交叉的問題，防止監(jiān)管缺位，彰顯監(jiān)管實(shí)效。在此基礎(chǔ)上，還要樹立創(chuàng)新意識，加快國資監(jiān)管方法創(chuàng)新，盡快建立起涵蓋事前、事中、事后的閉環(huán)監(jiān)督體系。將國資監(jiān)管重心前移，重點(diǎn)做好事前防范、事中跟蹤，保證一旦有國有資產(chǎn)違規(guī)使用、浪費(fèi)、流失等問題，可以做到即時預(yù)警、有效防控。
創(chuàng)新國資監(jiān)管體制是國有企業(yè)深化改革的重要組成部分。實(shí)踐表明，以國企改革為契機(jī)，積極推進(jìn)國資管理重心從“管企業(yè)”向“管資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，將會使分散的資源得到整合，在有效化解國有資產(chǎn)流失風(fēng)險和提高國有資產(chǎn)利用率的基礎(chǔ)上，為國有企業(yè)的改革和發(fā)展提供全方位的保障。現(xiàn)階段，國企改革進(jìn)入攻堅期，一些地方國企面臨著債務(wù)問題、融資問題以及國資監(jiān)管問題。在這一背景下加快實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管體制創(chuàng)新，以此為契機(jī)，提高資金、資產(chǎn)配置效率，對提高國企盈利能力，順利解決改革過程中的各類問題、各種矛盾，進(jìn)而促進(jìn)國企的經(jīng)營發(fā)展有積極幫助。
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