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文｜項(xiàng)安波
國有企業(yè)改革進(jìn)入關(guān)鍵階段
頂層方案設(shè)計(jì)審慎推進(jìn)。十八屆三中全會后，為發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢和防止部門利益，中央按照業(yè)務(wù)范圍和工作性質(zhì)，將國有企業(yè)改革任務(wù)分解到相關(guān)部門，這提升了對方案設(shè)計(jì)質(zhì)量和要有較高共識度的要求，但共識一旦形成，即具備更為扎實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，對國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)方案，中央堅(jiān)持了問題導(dǎo)向和底線思維等原則，明確了進(jìn)度服從質(zhì)量、寧慢勿亂等思路，并且在方案設(shè)計(jì)進(jìn)程中及時(shí)加強(qiáng)了部門間的協(xié)調(diào)、進(jìn)行了更大范圍的調(diào)研和座談。頻繁的交流、耐心的溝通乃至熱烈的爭論以及地方國企改革方案的陸續(xù)出臺，為國有企業(yè)改革方案的頂層設(shè)計(jì)夯實(shí)了基礎(chǔ)。目前，《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》已先后出臺。
地方積極探索與待令啟動。到目前為止，大多數(shù)省市已陸續(xù)出臺地方國資國企改革方案。但由于國企改革頂層設(shè)計(jì)的主要方案尚未出臺，地方在深化國資國企改革的實(shí)踐中，特別是在自行理解和探索一些原則和方向時(shí)，一定程度上存在怕踩紅線、等待政策現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)性改革舉措還不多。隨著頂層設(shè)計(jì)方案的陸續(xù)出臺，地方國企改革的積極性將會得到釋放。
企業(yè)躍躍欲試與存有顧慮。受十八屆三中全會決定提出的全面深化改革思路鼓舞，企業(yè)對新一輪改革充滿期待，特別是對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)興趣濃厚。由于中央層面的發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革方案還沒有出臺，企業(yè)也存在一定顧慮：國有企業(yè)主要關(guān)心如何防范國有資產(chǎn)流失，非國有企業(yè)主要考慮如何參與及能否保持適當(dāng)話語權(quán)等問題。相關(guān)頂層設(shè)計(jì)方案的出臺，將會規(guī)范企業(yè)的改革行為和促進(jìn)參與程度。
完善國資管理體制為深化國有企業(yè)改革創(chuàng)造條件
某種意義上來說，當(dāng)前深化國有企業(yè)改革的主要對象已不是國有企業(yè)，而是國有資本及其之后的黨政機(jī)構(gòu)。由于政府在國有資本布局和國有企業(yè)治理中具有主導(dǎo)地位，“以管資本為主”加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管和完善國資管理體制就顯得尤為重要?，F(xiàn)行國資管理體制在促進(jìn)國企做大做強(qiáng)中發(fā)揮了重要作用，但也存在“越位”和“缺位”并存、行政化管理方式為主、國資布局不合理等問題。為給深化國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好條件，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)變管理方式：一方面，需要將與公共管理相關(guān)的職能移交給其他政府部門，擺脫“婆婆+老板”雙重角色于一身的定位，以更為純粹地履行出資人代表職責(zé)；另一方面，需要從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉(zhuǎn)向以市場化管理方式為主。 現(xiàn)在，一些地方已開始通過梳理監(jiān)管事項(xiàng)、建立國資監(jiān)管清單等方式，來規(guī)范國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)和保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、提升國有企業(yè)活力和效率。
解決歷史遺留問題為推進(jìn)國有企業(yè)改革清理障礙
現(xiàn)存的國有企業(yè)歷史遺留問題一部分是由于過去改革不到位積累的，主要表現(xiàn)為國有企業(yè)仍有大量辦社會職能機(jī)構(gòu)和廠辦大集體改革進(jìn)展緩慢等；也有一些是改革后舊體制回潮或國有企業(yè)近年來盲目擴(kuò)張導(dǎo)致的，主要表現(xiàn)為人員回流和輔業(yè)回歸。國有企業(yè)歷史遺留問題凝滯了國有資本的流動性、降低了國有企業(yè)的活力和價(jià)值，是推進(jìn)國有企業(yè)改革必須先行解決的基礎(chǔ)性障礙。
解決國有企業(yè)歷史遺留問題，關(guān)鍵仍然是“人往哪里去和錢從哪里來”。對于國有企業(yè)職工身份問題，可以采取“人資分離”和安排一定的國有資本經(jīng)營預(yù)算等方式加以解決，同時(shí)應(yīng)明確劃斷時(shí)限以終止國有企業(yè)職工身份置換這一已不合時(shí)宜的做法，逐步改由依照《勞動合同法》、主要通過勞資協(xié)商等來解決。對于國有企業(yè)辦社會問題，應(yīng)分類解決。能否恰當(dāng)?shù)叵母锍杀臼歉母锍蓴〉年P(guān)鍵舉措，要建立中央、地方和國企的改革成本分?jǐn)倷C(jī)制，與推進(jìn)混合所有制改革等相結(jié)合，探索更市場化的資金籌集渠道。
完善現(xiàn)代企業(yè)制度為推進(jìn)國有企業(yè)改革夯實(shí)基礎(chǔ)
完善現(xiàn)代企業(yè)制度是提升國有企業(yè)改革效率與活力的關(guān)鍵，也是推進(jìn)國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)。由于一股獨(dú)大等原因?qū)е虏簧賴衅髽I(yè)在公司治理等方面仍有較多問題，讓國有企業(yè)成為具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的獨(dú)立市場主體的問題還沒有徹底解決。
新一輪的深化國有企業(yè)改革，應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度要求和遵循市場化方向，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，深化人事、薪酬和勞動三項(xiàng)制度改革。目前從地方經(jīng)驗(yàn)來看，主要是結(jié)合混合所有制改革優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)董事會建設(shè)，發(fā)揮董事會在公司治理中的核心作用，建立、健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度，以市場化為導(dǎo)向、完善并切實(shí)落實(shí)“三項(xiàng)制度”；消除企業(yè)內(nèi)部行政化的思想意識和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)等。
有序推進(jìn)混合所有制改革重在完善國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是本次國有企業(yè)改革的重頭戲，各方對此期望很高。目前來看，將競爭性國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)是地方改革的主流思路之一；推進(jìn)國有企業(yè)整體上市、鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)員工持股、將一些業(yè)務(wù)或二三級公司拿出來引入戰(zhàn)略投資者等，成為主要的改革方式。如果頂層方案設(shè)計(jì)對哪類資產(chǎn)能否混合、如何混合及非國有資本能否控股，員工持股中的“員工”范圍界定、持股比例及方式等關(guān)鍵問題，能給出標(biāo)準(zhǔn)或指引，將會有助于有序推進(jìn)混合所有制改革。同時(shí)，也要更加注重利用推進(jìn)混合所有制改革來實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)豐富生產(chǎn)要素與民營企業(yè)靈活經(jīng)營機(jī)制的互補(bǔ)、融合，特別是要實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，在“引資”的同時(shí)，更要“引制”和“引智”。此外，要防范潛在風(fēng)險(xiǎn)和避免可能的負(fù)面效果，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》這一保障性文件的出臺，體現(xiàn)了對此類問題的重視。最后，在劃出防范國有資產(chǎn)流失的改革底線后，還應(yīng)進(jìn)一步建立、完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，用容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)改革，用糾錯(cuò)機(jī)制降低試錯(cuò)成本。
成立國有資本運(yùn)營公司和投資公司是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的核心環(huán)節(jié)
成立國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司（以下簡稱“兩類公司”）是本輪深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容?！皟深惞尽蹦軌蛑苯映钟泄蓹?quán)、對出資企業(yè)履行國有資本出資人代表職責(zé)，接受國家所有權(quán)政策制定機(jī)構(gòu)的公共管理，與出資人是委托代理關(guān)系、與控參企業(yè)是股東與公司的關(guān)系，運(yùn)行機(jī)制可以參考匯金模式、借鑒淡馬錫模式，通過公司治理渠道、以市場化方式參與和影響控參企業(yè)的重要經(jīng)營決策，實(shí)現(xiàn)國有股東“人格化”，做“積極股東”但不干預(yù)控參企業(yè)日常經(jīng)營；基本功能是國有資本運(yùn)作平臺、體現(xiàn)國有資本的雙重屬性和實(shí)現(xiàn)“雙重隔離”：“兩類公司”的運(yùn)行要兼顧國有資本的資本性和公共性，特別是要發(fā)揮流動性、突出公益性；以“兩類公司”為界面實(shí)現(xiàn)政資分開、以“兩類公司”董事會為界面實(shí)現(xiàn)政企分開。
經(jīng)過三十余年的改革和努力，中國的國有企業(yè)在規(guī)模與實(shí)力、政企關(guān)系、公司治理等方面都有了長足進(jìn)步，在中國經(jīng)濟(jì)社會活動中發(fā)揮著重要作用，其興衰事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家競爭力，這要求我們摒棄對國有企業(yè)的先驗(yàn)判斷，明確改革方向、統(tǒng)一改革共識、凝聚改革力量，更為務(wù)實(shí)理性地進(jìn)一步深入推進(jìn)國有企業(yè)改革，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的整體效率提升和協(xié)調(diào)發(fā)展。
（作者簡介）
項(xiàng)安波
博士、研究員，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所國企研究室主任