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近年來(lái)，為順應(yīng)新時(shí)期國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展需求，中央先后出臺(tái) “1 + N”系列改革文件，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式優(yōu)化、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變等國(guó)資國(guó)企改革重大事項(xiàng)做出戰(zhàn)略性部署，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中國(guó)資國(guó)企改革指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。但站在新的歷史起點(diǎn)上，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，如何更好適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，更高效率配置國(guó)資資源，更大限度調(diào)動(dòng)國(guó)企活力，亟需破解當(dāng)前國(guó)資改革困境并探索出新的發(fā)展模式。
一、相關(guān)文獻(xiàn)研究
1． 關(guān)于地方國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)公平地位
近年來(lái)，隨著地方國(guó)有企業(yè) “走出去”步伐不斷加快，現(xiàn)有由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔(dān)國(guó)有企業(yè)出資人角色的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度方式，使得政府由于地方國(guó)資監(jiān)管部門的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)而屢次陷入國(guó)際商事糾紛，對(duì)本國(guó)企業(yè)商業(yè)利益和政府國(guó)際形象造成了一定負(fù)面影響。對(duì)于國(guó)有企業(yè)與地方政府間這種國(guó)際市場(chǎng)認(rèn)定為影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的代理關(guān)系，一方面，近年來(lái)地方國(guó)有企業(yè)所獲得的政府補(bǔ)貼以及融資額度遠(yuǎn)高于民營(yíng)企業(yè)，并牢牢占據(jù)了能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域絕大部分市場(chǎng)份額;但另一方面，地方政府的強(qiáng)干預(yù)異化了當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)資金使用行為，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域又處于弱勢(shì)地位。由此可見(jiàn)，面對(duì)當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和持續(xù)提升的市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放水平，有必要進(jìn)一步理順地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，加快對(duì)接國(guó)際通行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容性。
2． 關(guān)于當(dāng)前地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制從地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制來(lái)看，在當(dāng)前地方國(guó)資國(guó)企監(jiān)管從“管企業(yè)”“管資產(chǎn)”向 “管資本”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，實(shí)質(zhì)就是通過(guò)以股權(quán)為紐帶的監(jiān)督管理方式，化解 “政企不分”“政資不分”的問(wèn)題。一方面，“政企不分” “政資不分”的核心環(huán)節(jié)在于打破目前地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要行使監(jiān)管職能又要干涉國(guó)企經(jīng)營(yíng)的多重功能定位，為此一些學(xué)者提出將原有的 “政府—企業(yè)”的直接對(duì)接轉(zhuǎn)換為“政府—出資人—企業(yè)”的三層國(guó)有資本管理模式，在地方國(guó)資監(jiān)管部門與國(guó)有企業(yè)間增加一層地方國(guó)資管理平臺(tái)作為國(guó)有企業(yè)的實(shí)際控股公司，將政府與實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)相隔離，轉(zhuǎn)而由持股平臺(tái)代替政府行使出資人職責(zé)的地方國(guó)資體系。在三層架構(gòu)中，地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本管理平臺(tái)將現(xiàn)有國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管和出資人職能清晰分離，使得國(guó)有企業(yè)在完善現(xiàn)代企業(yè)制度和履行國(guó)資職責(zé)過(guò)程中對(duì)應(yīng)的責(zé)任方更加清晰明確。另一方面，中央與各地國(guó)資委開(kāi)始對(duì)所屬國(guó)有企業(yè)通常采取分類監(jiān)管體系，根據(jù)公益類、功能類、商業(yè)類企業(yè)的功能定位，對(duì)企業(yè)主業(yè)范圍、發(fā)展方向、投資決策等事項(xiàng)權(quán)限進(jìn)行分層分類管理。隨著中央企業(yè)層面國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司 “兩類公司”的紛紛設(shè)立，各大平臺(tái)公司開(kāi)始著手在下屬企業(yè)開(kāi)展混合所有制改革為引領(lǐng)的國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新，而地方國(guó)資在相應(yīng)層面進(jìn)展則相對(duì)緩慢。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以國(guó)有企業(yè)為核心進(jìn)行國(guó)有資本改革，而不是先從國(guó)資委的宏觀治理結(jié)構(gòu)出發(fā)。
3． 關(guān)于西方國(guó)家國(guó)資監(jiān)管
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家國(guó)有企業(yè)監(jiān)管方式仍采取較為簡(jiǎn)單的“政府—企業(yè)”兩層架構(gòu)，政府根據(jù)企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍，采取分類管理方式直接對(duì)國(guó)有企業(yè)行使出資人職責(zé)。但由于西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)大多分布在自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施等公共基礎(chǔ)領(lǐng)域，加之國(guó)有經(jīng)濟(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的主體地位相對(duì)偏弱，國(guó)家政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管和規(guī)制主要著眼于國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、變更的管理和保護(hù)，較少涉及國(guó)有資本運(yùn)作等市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容。新加坡、意大利、英國(guó)、西班牙等國(guó)家國(guó)有企業(yè)監(jiān)管方式則主要采取 “政府—出資人—企業(yè)”的三層管理架構(gòu)。以新加坡的淡馬錫公司為例，作為淡馬錫的實(shí)際出資人，新加坡政府通過(guò)設(shè)立 “財(cái)政部長(zhǎng)法人”，并頒布 《財(cái)政部長(zhǎng)法》明確 “財(cái)政部長(zhǎng)法人”作為淡馬錫出資人，代替新加坡政府在淡馬錫董事會(huì)中行使股東權(quán)利，從而在保證企業(yè)實(shí)際控制權(quán)前提下，理順政府與淡馬錫關(guān)系、淡化淡馬錫政府背景，為淡馬錫全球業(yè)務(wù)擴(kuò)張和資源配置降低法律風(fēng)險(xiǎn)、減輕政治障礙。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)國(guó)資國(guó)企改革掀起了一陣 “學(xué)習(xí)淡馬錫”熱潮，但也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)以 “管資本”為主線的國(guó)資改革與之仍存在一定差別，因?yàn)橄噍^于淡馬錫高度商業(yè)化的運(yùn)作模式，我國(guó)地方國(guó)資監(jiān)管國(guó)有企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中需要在社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間獲取平衡，這也要求無(wú)論采取何種監(jiān)管方式，地方政府對(duì)于出資國(guó)有企業(yè)仍需具有一定的戰(zhàn)略管控能力，以保障國(guó)有企業(yè)切實(shí)履行公益性職能。
二、當(dāng)前地方國(guó)資國(guó)企改革面臨的核心問(wèn)題
隨著國(guó)企改革 “1 + N”政策體系的持續(xù)推進(jìn)，中央和地方國(guó)企在產(chǎn)權(quán)、法人治理、內(nèi)部建設(shè)等方面改革持續(xù)深入推進(jìn)，力圖為國(guó)有企業(yè)凝聚新發(fā)展力量。但在落實(shí)相關(guān)工作過(guò)程中，在處理政府與市場(chǎng)、公益事業(yè)與商業(yè)活動(dòng)、國(guó)資權(quán)益保障與企業(yè)管理效率關(guān)系方面存在一定認(rèn)知偏差，導(dǎo)致地方國(guó)資國(guó)企改革遭遇一些難題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1． 公益型國(guó)有企業(yè)如何可持續(xù)發(fā)展
傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公益事業(yè)與商業(yè)運(yùn)作應(yīng)該邊界清晰，不能以公益之名行商業(yè)之實(shí)。事實(shí)上這樣的主張存在以偏概全的誤區(qū)，也與企業(yè)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)規(guī)律背道而馳。公益型國(guó)有企業(yè)作為國(guó)資出資成立并實(shí)際控制的法人機(jī)構(gòu)，其屬性要求其承擔(dān)部分公益性職能，無(wú)法依靠市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)。但是，公益性項(xiàng)目的高投入、低回報(bào)、長(zhǎng)周期特征使得部分公益型國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期處于依靠大額的財(cái)政補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng)的情境。隨著近年來(lái)各級(jí)財(cái)政壓力的逐漸增加，對(duì)公益型企業(yè)支持力度有所減弱，加之競(jìng)爭(zhēng)中性原則也對(duì)于享受大額政府補(bǔ)貼的公益性國(guó)有企業(yè)在 “走出去”的道路上面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，處于公益領(lǐng)域且尚未找到可持續(xù)發(fā)展商業(yè)模式的公益型企業(yè)，亟需創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資和運(yùn)營(yíng)模式，增強(qiáng) “自我造血”功能。
2． 地方國(guó)資產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)能力不足
目前，地方國(guó)資在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)帶動(dòng)能力還有待進(jìn)一步提升。地方國(guó)企多處于產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈中低端，技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，在突破關(guān)鍵核心 “卡脖子”技術(shù)、生產(chǎn)高端進(jìn)口替代產(chǎn)品方面貢獻(xiàn)有限，缺乏 “核心技術(shù)、明星產(chǎn)品、硬核競(jìng)爭(zhēng)力”，缺少享譽(yù)國(guó)內(nèi)外的一流品牌、一流產(chǎn)品。國(guó)企相對(duì)缺乏具有技術(shù)與產(chǎn)業(yè)專業(yè)知識(shí)、投資渠道資源、資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和投資研究基礎(chǔ)等方面的專業(yè)人才，國(guó)有投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方式不夠完善，投資方向不夠精準(zhǔn)，失敗率高，造成大量 “科技爛尾樓”，國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失情況較為突出。地方國(guó)有企業(yè)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能新技術(shù)應(yīng)用不足，尚未構(gòu)建起與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的新發(fā)展模式、新資源優(yōu)勢(shì)，拓展新業(yè)務(wù)新市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)的能力不強(qiáng)，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)帶動(dòng)能力不足。
3． 國(guó)資預(yù)算權(quán)與國(guó)企監(jiān)管權(quán)分離
隨黨的十八屆三中全會(huì)提出在中央層面開(kāi)始全面推行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，2017 年開(kāi)始各級(jí)地方政府也紛紛將國(guó)有資本納入當(dāng)?shù)刎?cái)政部門全年公共預(yù)算管理中。編制國(guó)有資本整體經(jīng)營(yíng)預(yù)算在一定程度上對(duì)于優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升財(cái)政資源配置起到積極作用，但也導(dǎo)致國(guó)企監(jiān)管 “多龍治水”的局面再次顯現(xiàn)。從預(yù)算目標(biāo)來(lái)看，一般公共預(yù)算的最終目的是在滿足社會(huì)公共需要，提升社會(huì)福利水平的前提下，最大限度保持財(cái)政收支處于合理范圍內(nèi)，而國(guó)資預(yù)算在考慮公共效益的基礎(chǔ)上，還需充分考慮經(jīng)濟(jì)效益，保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值。從預(yù)算編制思路來(lái)看，一方面，財(cái)政部門對(duì)于國(guó)資預(yù)算編制的強(qiáng)約束進(jìn)一步壓縮了國(guó)資監(jiān)管部門的國(guó)有企業(yè)出資人權(quán)利，無(wú)法充分自主運(yùn)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn); 另一方面，通過(guò)預(yù)算制度將國(guó)資體系與財(cái)政體系掛鉤，進(jìn)一步加大了國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中回避競(jìng)爭(zhēng)中性原則、厘清政府代理人身份的難度。從具體操作層面來(lái)看，由于財(cái)政部門并不直接負(fù)責(zé)各國(guó)有企業(yè)預(yù)算編制管理，國(guó)資整體預(yù)算編制大部分經(jīng)營(yíng)統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)歸集管理工作仍需由各地國(guó)資監(jiān)管部門承擔(dān)。
表 1 國(guó)資預(yù)算體系與公共預(yù)算體系的區(qū)別
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國(guó)資預(yù)算 |
公共預(yù)算 |
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法理基礎(chǔ) |
國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)及其派生出來(lái)的收益索取和支配權(quán) |
國(guó)家公共權(quán)力及其派生出來(lái)的對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的分配權(quán) |
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預(yù)算目標(biāo) |
國(guó)有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)有資產(chǎn)保值增值 |
維持財(cái)政收支可持續(xù)，提升社會(huì)的福利水平 |
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收入來(lái)源 |
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收益 |
財(cái)政稅收 |
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支出方向 |
國(guó)有企業(yè)增值 |
提供各類公共產(chǎn)品
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4． 國(guó)資監(jiān)管與企業(yè)管理邊界混淆
當(dāng)前地方國(guó)資監(jiān)管部門作為當(dāng)?shù)卣M成部分，被同時(shí)賦予了國(guó)資監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)出資人職責(zé)，這在一定程度上也導(dǎo)致了國(guó)資監(jiān)管與國(guó)企管理邊界混淆的問(wèn)題。從國(guó)資監(jiān)管角度來(lái)看，地方國(guó)資監(jiān)管部門突出的是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制職能，包括對(duì)國(guó)有企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)行為是否違反相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)資管理?xiàng)l例進(jìn)行監(jiān)管，類似于 “一行兩會(huì)”對(duì)于金融機(jī)構(gòu)所行使的監(jiān)管職責(zé)，其邊界在于約束企業(yè)行為而不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。從國(guó)企管理角度來(lái)看，地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)需履行出資人職責(zé)，以股東身份從公司治理層面參與國(guó)有企業(yè)管理，這既包括單個(gè)企業(yè)層面的日常經(jīng)營(yíng)管理決策，同時(shí)也包括地方乃至區(qū)域全局層面，對(duì)國(guó)有資本總體布局的優(yōu)化調(diào)整與戰(zhàn)略發(fā)展方向把控。基于現(xiàn)有地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作職能，之前部分地區(qū)提出的 “國(guó)資委總體對(duì)標(biāo)淡馬錫”模式也存在一定的局限性，進(jìn)一步明晰地方國(guó)資監(jiān)管與國(guó)企管理邊界，需對(duì)目前地方國(guó)資國(guó)企監(jiān)管架構(gòu)做系統(tǒng)性優(yōu)化調(diào)整。
三、深圳市屬國(guó)資國(guó)企改革的有益探索
深圳國(guó)資國(guó)企因特區(qū)而生，隨特區(qū)成長(zhǎng)，深圳國(guó)資國(guó)企所取得的成就，不僅得益于城市帶來(lái)的發(fā)展紅利，也因國(guó)資在始終堅(jiān)持服務(wù)大局、服務(wù)城市、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)民生定位基礎(chǔ)上，充分激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，在探索可持續(xù)公共服務(wù)供給、國(guó)資參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方式、國(guó)資監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)事務(wù)隔離、現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)公司治理等方面走在全國(guó)前列，在自身發(fā)展規(guī)模質(zhì)效穩(wěn)步提升的同時(shí)，為城市探索出一條國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的 “國(guó)民共進(jìn)”模式，為地方國(guó)資國(guó)企改革積累了有益經(jīng)驗(yàn)。
1． 探索圍繞民生保障開(kāi)展商業(yè)化運(yùn)營(yíng)
深圳市地鐵集團(tuán)是 1998 年成立的國(guó)有獨(dú)資公司，由于地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)的高投入、長(zhǎng)回報(bào)周期和城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施本身公益屬性，自 2004 年首條線路通車后，地鐵集團(tuán)始終處于虧損狀態(tài)，工程建設(shè)資金長(zhǎng)期需要政府支持，對(duì)城市財(cái)政造成一定壓力。2007 年，市國(guó)資委開(kāi)始爭(zhēng)取實(shí)施 “地鐵經(jīng)營(yíng) + 物業(yè)發(fā)展”模式，通過(guò)地鐵沿線及樞紐物業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)收益反哺城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，該模式將地鐵規(guī)劃建設(shè)與周邊土地開(kāi)發(fā)工作一并劃歸深圳地鐵集團(tuán)統(tǒng)籌推進(jìn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，既降低了政府住建、交通部門規(guī)劃協(xié)調(diào)成本、提升城市集約開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，同時(shí)也有利于地鐵集團(tuán)降低地鐵建設(shè)成本，擴(kuò)大企業(yè)收入來(lái)源。深圳地鐵集團(tuán)從深圳地鐵二期工程開(kāi)始全面推進(jìn) “地鐵經(jīng)營(yíng) + 物業(yè)發(fā)展”模式，2010 年實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，并在 2017 年成為全國(guó)首家在全成本核算方式下實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)，2020 年集團(tuán)全年利潤(rùn)突破 100 億，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也在東莞、杭州、福州等地推廣。
2． 確立產(chǎn)業(yè)培育戰(zhàn)略股東定位
深圳國(guó)資早期投身高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的失敗案例，在一定程度上表明以國(guó)資體制機(jī)制直接投身高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，難以適應(yīng)其高資本投入、高投資風(fēng)險(xiǎn)、高迭代頻率的產(chǎn)業(yè)特征。但隨著中美貿(mào)易摩擦衍生的 “卡脖子”技術(shù)封鎖，由于基礎(chǔ)研究高技術(shù)壁壘所反映出的投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、前期回報(bào)低、投資風(fēng)險(xiǎn)高等特征，相較追逐短期收益的社會(huì)資本，國(guó)有資本在承擔(dān)國(guó)家重大科技項(xiàng)目和建設(shè)共性技術(shù)平臺(tái)方面應(yīng)發(fā)揮更加重要作用。在吸取前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深圳市國(guó)資委通過(guò)深圳市重大產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，作為全新的市級(jí)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，立足推動(dòng)深圳市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育壯大，落實(shí)國(guó)資 “管資本”實(shí)現(xiàn)方式，在確保項(xiàng)目順利落地前提下，堅(jiān)持輕重結(jié)合運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)重大產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目采取 “一事一議”形式確定出資方式和持股比例，明確股東定位，做開(kāi)明的股東、賦能的股東，探索了國(guó)資相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源整合重組、重要影響力戰(zhàn)略基石股東、重大項(xiàng)目牽引相關(guān)業(yè)務(wù)合作，構(gòu)建起涵蓋 “全市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目前期遴選—重大創(chuàng)新資源中試平臺(tái)—重大引領(lǐng)性項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)—重大項(xiàng)目投資落地激勵(lì)”全鏈條體制機(jī)制，最大限度發(fā)揮國(guó)有資本 “杠桿作用”和 “乘數(shù)效應(yīng)”。
3． 構(gòu)建內(nèi)嵌股權(quán)平臺(tái)的國(guó)資管理架構(gòu)
深圳市投資控股有限公司前身為深圳市投資管理有限公司，作為市國(guó)資委履行出資人職責(zé)的輔助平臺(tái)，公司先后經(jīng)歷了從國(guó)企改制退出，到事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)整合，再到轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展階段。深圳市國(guó)資委借鑒新加坡政府對(duì)淡馬錫及淡聯(lián)企業(yè) “放活管好”的成功經(jīng)驗(yàn)，提出深投控在管理體制機(jī)制與公司治理、組織架構(gòu)與選人用人、激勵(lì)約束、下屬企業(yè)管控等方面全面對(duì)標(biāo)淡馬錫，并逐步將原國(guó)資委部分出資人職責(zé)下放至投控公司，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作。同時(shí)，深圳市國(guó)資委將另一個(gè)履行出資人職責(zé)的輔助平臺(tái)深圳市資本集團(tuán)有限公司打造成為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，作為深圳市國(guó)有資本存量提升的資源整合者和價(jià)值創(chuàng)造者、國(guó)有資本增量布局的戰(zhàn)略先導(dǎo)者，進(jìn)一步發(fā)揮市屬國(guó)資主動(dòng)整合、前瞻布局、高效運(yùn)營(yíng)、有序流轉(zhuǎn)四大功能，立足國(guó)資，助推多種所有制經(jīng)濟(jì)共同快速發(fā)展。此外，近年來(lái)深圳市國(guó)資委相繼成立了食品物資集團(tuán)、特區(qū)建工集團(tuán)、環(huán)境水務(wù)集團(tuán)等一批平臺(tái)型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，代替國(guó)資委行使相關(guān)公益類、實(shí)體型國(guó)有企業(yè)出資人職責(zé)，與國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司共同構(gòu)建起功能鮮明、分工明確、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。
4． 探索市場(chǎng)化管理體制機(jī)制
深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司 1999 年由深圳市政府出資并引導(dǎo)社會(huì)資本出資設(shè)立，作為處于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，市場(chǎng)化體制機(jī)制成為深創(chuàng)投成功的關(guān)鍵要素。由于創(chuàng)業(yè)投資具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益、長(zhǎng)周期特點(diǎn)，對(duì)資本消耗性相對(duì)較大，對(duì)經(jīng)營(yíng)靈活性要求較高，為補(bǔ)償可投資資本，推動(dòng)公司治理完善，深創(chuàng)投分別于 2001 年、2009 年、2010 年先后三次增資擴(kuò)股，引入了深圳星河房地產(chǎn)公司、上海大眾公用事業(yè)集團(tuán)、中興通訊股份公司、福建七匹狼集團(tuán)等多種經(jīng)濟(jì)成分戰(zhàn)略投資者，搭建了混合所有制的經(jīng)營(yíng)框架，提高了可投資能力和經(jīng)營(yíng)靈活性。同時(shí)，深創(chuàng)投對(duì)利潤(rùn)分配權(quán)通過(guò)按勞分配和按股分紅相結(jié)合方式，形成做強(qiáng)做優(yōu)做大的強(qiáng)大向心力。深創(chuàng)投 1999 年成立之初，經(jīng)當(dāng)時(shí)市長(zhǎng)辦公會(huì)及公司第一屆董事會(huì)討論通過(guò)公司員工績(jī)效工資為利潤(rùn)總額的 8% ( 2005 年實(shí)行三項(xiàng)制度改革時(shí)，將績(jī)效工資修改為凈利潤(rùn)的 8% ) ; 2009 年由深圳市國(guó)資委批復(fù)同意，公司投資經(jīng)理可以計(jì)提項(xiàng)目?jī)羰找娴?/span> 2% 作為項(xiàng)目績(jī)效工資。2016 年深圳市國(guó)資委和其他各股東協(xié)調(diào)同意，深創(chuàng)投全員績(jī)效工資從稅后凈利潤(rùn) 8% 提高到 10% ; 投資經(jīng)理項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)從項(xiàng)目?jī)羰找娴?/span> 2% 提高到 4% ，同時(shí)將項(xiàng)目虧損罰金從實(shí)際損失的 1% 提高到 2% ; 團(tuán)隊(duì)需承擔(dān)項(xiàng)目投資額 1% 強(qiáng)制跟投。對(duì)社會(huì)化募資給予 0. 5% 獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)出資獎(jiǎng)勵(lì)存在折扣，政府引導(dǎo)基金出資不享受募資獎(jiǎng)勵(lì)，用制度強(qiáng)化代理人和委托人共同體意識(shí)。此外，深創(chuàng)投采用陽(yáng)光民主的經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制，培養(yǎng)員工隊(duì)伍 “主人翁”精神，激發(fā)勞動(dòng)者工作熱情和創(chuàng)造力。深創(chuàng)投的投資項(xiàng)目必須經(jīng)由投資決策委員會(huì)論證評(píng)審，參會(huì)委員均采取“一人一票”方式獨(dú)立投票，即使是董事長(zhǎng)、總裁也不例外。參加會(huì)議 2 /3 以上投資委員同意且沒(méi)有被外部專家委員否決的項(xiàng)目方可進(jìn)行投資。投資決策委員會(huì)主任、副主任有一票否決權(quán)。全體員工均可參加項(xiàng)目評(píng)審會(huì)，在會(huì)議上可暢所欲言地發(fā)表自己對(duì)項(xiàng)目的觀點(diǎn)和看法。
四、下一階段地方國(guó)資國(guó)企改革的路徑優(yōu)化
結(jié)合深圳國(guó)資國(guó)企改革探索的前期經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)資國(guó)企改革 “分類改革、管好資本”的時(shí)代主題，下一階段地方國(guó)資國(guó)企改革的關(guān)鍵，是找準(zhǔn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)資通過(guò) “管資本”方式，分層分類構(gòu)建起保障社會(huì)民生、支撐國(guó)家戰(zhàn)略和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，讓非經(jīng)營(yíng)性國(guó)企更加高效可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，讓經(jīng)營(yíng)性國(guó)企與外資、民資更加平等競(jìng)爭(zhēng)。
1． 支持公益型國(guó)企探索綜合化經(jīng)營(yíng)模式
推動(dòng)具有商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景的公益型企業(yè)向產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)轉(zhuǎn)型，搭建集公益性主業(yè)、產(chǎn)業(yè)投融資和資管運(yùn)營(yíng)于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)架構(gòu)，構(gòu)建 “多主體”及多個(gè)協(xié)同推進(jìn)、互為支撐的業(yè)務(wù)主體。創(chuàng)新產(chǎn)融結(jié)合模式，實(shí)現(xiàn)以融促產(chǎn)、以產(chǎn)帶融。探索拓展 “上市公司 + ”模式，根據(jù)集團(tuán)所處行業(yè)特征及自身發(fā)展需要統(tǒng)籌歸集集團(tuán)內(nèi)部乃至系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)資源，按照產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)或業(yè)務(wù)區(qū)域范圍等維度構(gòu)建多個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的業(yè)務(wù)主體。將集團(tuán)內(nèi)部具有商業(yè)化前景的資源進(jìn)行整合，通過(guò)發(fā)債、上市等方式對(duì)接多層次資本市場(chǎng)，為集團(tuán)導(dǎo)入社會(huì)資金支持。通過(guò) GP、雙 GP、有條件委托外部 GP 等多種方式設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，圍繞上下游產(chǎn)業(yè)鏈及新興戰(zhàn)略業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ふ彝顿Y機(jī)會(huì)，開(kāi)展市場(chǎng)化投資、并購(gòu)、資源整合。有條件的企業(yè)可設(shè)立 CVC 基金，以自有資金圍繞企業(yè)戰(zhàn)略開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)投資，創(chuàng)造利潤(rùn)收入新增長(zhǎng)點(diǎn)。
2． 明確地方國(guó)資產(chǎn)業(yè)服務(wù)和創(chuàng)新培育定位
立足地方國(guó)資自身特征優(yōu)勢(shì)和監(jiān)管要求，明確其在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中服務(wù)產(chǎn)業(yè)和培育創(chuàng)新的定位。進(jìn)一步提升國(guó)有企業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)研究、產(chǎn)業(yè)研究、公司研究水平，強(qiáng)化市場(chǎng)情報(bào)的收集和分析處理能力，加強(qiáng)與內(nèi)外部企業(yè)信息交流共享，擴(kuò)大市場(chǎng)觸角，對(duì)接重大產(chǎn)業(yè)資源。瞄準(zhǔn)城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)挖掘儲(chǔ)備一批對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略意義重大、市場(chǎng)前景廣闊的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源。加快構(gòu)建規(guī)范化與個(gè)性化相結(jié)合的引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目工作機(jī)制，以 “擇需、擇重、擇優(yōu)”為原則，優(yōu)化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目遴選與引進(jìn)方式方法，聯(lián)合國(guó)際一流第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)展一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的可行性研究評(píng)估，確保城市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目各項(xiàng)工作精準(zhǔn)高效、合理規(guī)范。對(duì)接市場(chǎng)化技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)、專利服務(wù)機(jī)構(gòu)，打通相關(guān)重大源頭基礎(chǔ)創(chuàng)新項(xiàng)目引進(jìn)與重大技術(shù)轉(zhuǎn)化通道。
3． 進(jìn)一步完善優(yōu)化三層國(guó)資管理體系
通過(guò)組建國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司和大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)的方式，將當(dāng)前地方國(guó)資委 “一身兩任”的國(guó)資監(jiān)管和國(guó)企管理體制向地方國(guó)資委、地方國(guó)資管理平臺(tái) “兩身兩任”轉(zhuǎn)變。將履行統(tǒng)一監(jiān)管者職能的國(guó)資委和行使直接出資人權(quán)利的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司、大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的功能進(jìn)行剝離，構(gòu)架起 “監(jiān)管層—出資層—運(yùn)營(yíng)層”的三層國(guó)資管理體系，并進(jìn)一步明確政府、出資人平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)的責(zé)任分工。監(jiān)管層即剝離了國(guó)有企業(yè)出資人職責(zé)的地方國(guó)資監(jiān)管部門，主要負(fù)責(zé)日常國(guó)資運(yùn)行監(jiān)管和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)不存在直接股權(quán)關(guān)系。出資層即新設(shè)或改制的國(guó)有獨(dú)資國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司和大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)，作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的純粹持股平臺(tái)，以股權(quán)關(guān)系為紐帶，代替國(guó)資委行使出資人職責(zé)，主要負(fù)責(zé)國(guó)有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，把控所屬國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展方向。運(yùn)營(yíng)層即從事日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，由出資人平臺(tái)根據(jù)所處行特性與企業(yè)發(fā)展階段，采取分類授權(quán)、分類管控形式。
表 2 國(guó)資三層管理架構(gòu)主要職能
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層級(jí) |
機(jī)構(gòu)/類型 |
主要職能
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監(jiān)管層 |
國(guó)資監(jiān)管部門 |
規(guī)劃統(tǒng)計(jì)、預(yù)算與行為監(jiān)管
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出資層 |
國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán) |
股權(quán)管理、國(guó)資優(yōu)化布局、資本運(yùn)作
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經(jīng)營(yíng)層 |
國(guó)有出資經(jīng)營(yíng)性實(shí)體企業(yè) |
投資、利潤(rùn)、成本單元 |
4． 強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管部門戰(zhàn)略布局與預(yù)算統(tǒng)籌職能
在將出資人職責(zé)逐步讓渡于國(guó)資出資人平臺(tái)的趨勢(shì)下，國(guó)資監(jiān)管部門需要圍繞如何更好行使國(guó)資總體監(jiān)管職能，進(jìn)一步完善和優(yōu)化國(guó)資發(fā)展戰(zhàn)略方向把控和預(yù)算統(tǒng)籌編制等政府性職能。地方國(guó)資監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)資布局規(guī)劃的導(dǎo)向作用，推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全平穩(wěn)運(yùn)行。但國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)于國(guó)有企業(yè)的引導(dǎo)方式不應(yīng)是直接對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)范圍和經(jīng)營(yíng)行為的決策，而是通過(guò)市場(chǎng)選擇機(jī)制推動(dòng)國(guó)有企業(yè)立足國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，圍繞發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，尋求國(guó)有資本保值增值和健康發(fā)展的自主行為。同時(shí)，建議國(guó)家建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，由國(guó)資委建立獨(dú)立賬本，全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支及資產(chǎn)負(fù)債情況，分層分類合理設(shè)定國(guó)資預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例，淡化處理國(guó)企與財(cái)政的資金聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的主動(dòng)性和積極性，確保國(guó)有資本在更寬松友好的市場(chǎng)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)保值增值。
5． 構(gòu)建現(xiàn)代公司法人制度
通過(guò)混合所有制改革、市場(chǎng)化選人用人、激勵(lì)約束改革，從企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面規(guī)范現(xiàn)代公司法人制度。黨組織在國(guó)企選人用人中的作用向確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面?zhèn)戎亍３浞职l(fā)揮國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)的出資人代表作用，通過(guò)控股股東地位控制經(jīng)營(yíng)性實(shí)體企業(yè)董事會(huì)，嚴(yán)格按照公司章程所規(guī)定的股東權(quán)利，按照法定程序向企業(yè)推薦董事，參與高管人員選聘。在獨(dú)資、控股國(guó)企探索全面推行建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，在相對(duì)控股、參股國(guó)企探索更加市場(chǎng)化的 “國(guó)企民營(yíng)”運(yùn)作模式，對(duì)營(yíng)利性國(guó)企高管實(shí)行市場(chǎng)化選聘和市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)制度，提升崗位吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多高水平企業(yè)家加入國(guó)資隊(duì)伍。