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自2013年十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，上海市在同年12月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》（也稱“上海國(guó)資國(guó)企改革20條”），隨后，各地方政府紛紛出臺(tái)國(guó)資國(guó)企的改革方案，組建或改建國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司(簡(jiǎn)稱“兩類公司”)。目前，地方省級(jí)政府層面改組組建150多家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，約占省屬企業(yè)數(shù)量的10%，此外，還有市、縣級(jí)政府改組組建的大量的“兩類公司”。
各地“兩類公司”試點(diǎn)過程逐漸形成了一些具有特色的模式，比較典型的是上海國(guó)際集團(tuán)和上海國(guó)盛集團(tuán)為代表的“雙輪驅(qū)動(dòng)”模式、山東國(guó)投和山東其他省屬企業(yè)為代表的“1+N”模式、江蘇省國(guó)信集團(tuán)為代表的“混合一體化”模式。這些模式具有以下五個(gè)方面特點(diǎn)：
第一，均通過建立“國(guó)資委-平臺(tái)公司-專業(yè)化公司”的三級(jí)架構(gòu)，從而發(fā)揮國(guó)資委出資人職責(zé)的作用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)利由國(guó)資委向平臺(tái)公司再到專業(yè)化子公司的層層下放。
第二，各平臺(tái)公司和專業(yè)化子公司都在不同程度上對(duì)以董事會(huì)為核心的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，部分公司已經(jīng)建立起外部董事占多數(shù)的制度。
第三，推進(jìn)股權(quán)多元化和混合所有制改革，子公司層面以引入戰(zhàn)略投資者、員工持股、定向增發(fā)等方式的混合所有制改革為主，集團(tuán)（平臺(tái)公司）層面則大多通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓以及引入其他國(guó)有資本等方式進(jìn)行股權(quán)多元化改革。
第四，通過職業(yè)經(jīng)理人、市場(chǎng)化選聘以及契約化管理等制度建立和完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。無論是普通員工還是企業(yè)中高層領(lǐng)導(dǎo)，均通過市場(chǎng)化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)“能上能下、能進(jìn)能出”。
第五，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨委會(huì)在董事會(huì)、經(jīng)理層重大問題決策的前置程序，完善“三重一大”決策制度等。
然而，地方“兩類公司”試點(diǎn)探索中的“山西模式”因其改革的相對(duì)徹底性和全國(guó)的唯一性頗受關(guān)注，山西省政府直接把所有省屬企業(yè)資產(chǎn)2萬多億元授權(quán)山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)，省國(guó)資委把發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）流轉(zhuǎn)、資本運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核等出資人管資本職責(zé)全部轉(zhuǎn)授給省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，賦予公司相對(duì)完整的出資人職責(zé)。下邊對(duì)“山西模式”作較為詳細(xì)的介紹，并分析這一模式成功的經(jīng)驗(yàn)和在全國(guó)推廣需要重視的方面，從而為我國(guó)“兩類公司”試點(diǎn)深入推進(jìn)提供參考。
一、國(guó)資運(yùn)營(yíng)“品”字架構(gòu)
2017年7月，山西省組建全省唯一的兩類公司平臺(tái)——山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司，拉開省屬國(guó)資整合、國(guó)資管理體制改革的序幕。2020年4月14日，山西省人民政府公布《山西省人民政府關(guān)于同意山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司更名及公司章程的批復(fù)》，山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司更名為山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“山西國(guó)資公司”)，同時(shí)通過了新的公司章程。山西國(guó)資公司注冊(cè)資本伍佰億元，山西省政府以所持有關(guān)省屬企業(yè)的股權(quán)出資。山西省政府決定國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的投資、擔(dān)保及融資事項(xiàng)，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)；省國(guó)資委將代表山西省政府履行的出資人“管資本”職權(quán)全部授予山西國(guó)資公司承擔(dān)，僅代表山西省政府對(duì)山西國(guó)資公司履行出資人監(jiān)管職責(zé)；山西國(guó)資公司進(jìn)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理和省政府授權(quán)開展的其他業(yè)務(wù)，具體如下圖一所示。山西國(guó)資公司由省國(guó)資委劃入全部省屬國(guó)有企業(yè)和晉商信用增進(jìn)投資股份有限公司的國(guó)有股權(quán)組成，總資產(chǎn)超過2萬億元，匯集了全部省屬煤炭、能源、冶金、電力、裝備制造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消費(fèi)等多領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)于一體的省屬國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。
二、深化授權(quán)放權(quán)改革
2020年2月，原山西省國(guó)資委黨委書記、主任郭保民，攜國(guó)資委三位副主任調(diào)任山西國(guó)資公司。2020年4月山西國(guó)資公司《公司章程》中明確公司“是履行國(guó)有資本出資人‘管資本’職責(zé)的機(jī)構(gòu)”這一核心定位；并明確省國(guó)資委按照“分級(jí)授權(quán)、厘清職責(zé)、品字架構(gòu)”改革總體要求,將省屬企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)(股權(quán))流轉(zhuǎn)、資本運(yùn)作、薪酬分配、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核等出資人“管資本”職責(zé),全部授權(quán)省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司履行。2020年5月山西國(guó)資公司發(fā)布《山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司履行出資人職責(zé)指引》，緊緊圍繞國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司市場(chǎng)化管資本的職責(zé)定位，聚焦國(guó)有資本“進(jìn)退流轉(zhuǎn)?！逼脚_(tái)功能，從戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計(jì)、業(yè)績(jī)考核、資本收益等各個(gè)方面，分七類33個(gè)子項(xiàng)，明確了國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司履職事項(xiàng)、主要內(nèi)容、工作流程，細(xì)化了公司各部門工作職責(zé)，并對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、圖表化呈現(xiàn)，如圖二所示。這使省屬企業(yè)對(duì)國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司履職事項(xiàng)、履職方式、承辦部門一目了然，有利于合理安排工作進(jìn)度，把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)。它還制定、發(fā)布了《山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司授權(quán)放權(quán)清單（2020版）》，在戰(zhàn)略規(guī)劃、投資決策、資產(chǎn)重組、薪酬激勵(lì)等領(lǐng)域，向旗下的省屬企業(yè)進(jìn)一步明確管理主體、實(shí)施授權(quán)放權(quán)。
三、積極推進(jìn)國(guó)資布局
山西國(guó)資公司優(yōu)化國(guó)資布局上善作善成，壓實(shí)“騰籠換鳥”責(zé)任，用好專業(yè)平臺(tái)，推進(jìn)“瘦身健體”；堅(jiān)持公司層面不投資、不負(fù)債、不擔(dān)保“三不原則”，用好用活上市公司平臺(tái)，聚焦主責(zé)主業(yè)上堅(jiān)定不移；建立投資風(fēng)險(xiǎn)管理體系，充分發(fā)揮子企業(yè)作用，分類處置原國(guó)投債務(wù)；改進(jìn)履職方式，建立服務(wù)企業(yè)“首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、限時(shí)辦結(jié)制、超時(shí)默認(rèn)制、責(zé)任追究制”五大機(jī)制，集中調(diào)研辦公，優(yōu)化審批服務(wù)。從2020年4月到9月，短短幾個(gè)月內(nèi)，山西國(guó)資公司采取更名重組、整合新設(shè)、聯(lián)合重組、吸收合并、分立設(shè)立、調(diào)整充實(shí)等方式，集中實(shí)施了14大板塊的改革重組，將省屬企業(yè)數(shù)量從28家調(diào)整至23家，煤炭企業(yè)從7家集團(tuán)調(diào)整為1家煤企、1家能源集團(tuán)。這次國(guó)資優(yōu)化布局，調(diào)整涉及資產(chǎn)2.6萬億元，占省屬企業(yè)資產(chǎn)總額79%；調(diào)整的產(chǎn)業(yè)涵蓋焦煤、動(dòng)力煤、鋼鐵、化工、信創(chuàng)、新材料、水務(wù)、物流、文旅、體育、燃?xì)?、農(nóng)業(yè)、建筑、資管等14個(gè)領(lǐng)域，使山西省國(guó)有資本布局面貌一新。國(guó)有資本在基礎(chǔ)性領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)行業(yè)的集聚度顯著提升，“一煤獨(dú)大”向“八柱擎天”轉(zhuǎn)變的勢(shì)能加快集聚。
四、提升國(guó)資運(yùn)營(yíng)水平
山西國(guó)資公司全面履行出資人管資本職責(zé)，建立健全對(duì)省屬企業(yè)投資決策經(jīng)營(yíng)的支持機(jī)制、止損機(jī)制和平滑機(jī)制，國(guó)有資本市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平有效提升。發(fā)布《省屬國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單（2021版）》，發(fā)揮投資的牽引性、保障性作用，堅(jiān)持有所為有所不為，切實(shí)優(yōu)化增量投向，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)投資、投資金融機(jī)構(gòu)、四級(jí)子企業(yè)新增投資以及高負(fù)債企業(yè)投資實(shí)施穿透式監(jiān)管。推進(jìn)降本增效、減員增效、提效增效。推進(jìn)省屬企業(yè)財(cái)務(wù)降本、采購(gòu)降本、質(zhì)量降本、技術(shù)降本、管理降本工作，強(qiáng)化全員、全要素、全過程成本管控。開展省屬企業(yè)高管、科技人員及員工持股和期權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)。開發(fā)建設(shè)國(guó)有資本穿透式監(jiān)管平臺(tái)、供應(yīng)鏈金融服務(wù)平臺(tái)和數(shù)智化綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)省屬企業(yè)人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷全流程實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。建立以債務(wù)警戒線為核心的管控制度，嚴(yán)控高負(fù)債企業(yè)非主業(yè)投資、計(jì)劃外投資、超計(jì)劃投資以及表外投資。通過創(chuàng)效增加資本積累、擴(kuò)大股權(quán)融資、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、混改、瘦身健體、發(fā)行永續(xù)債等方式，確保完成降杠桿任務(wù)。緊緊圍繞轉(zhuǎn)型出雛型戰(zhàn)略，嚴(yán)格“一企一策”目標(biāo)考核，突出效益目標(biāo)、價(jià)值創(chuàng)造、行業(yè)對(duì)標(biāo)、補(bǔ)齊短板和底線考核，強(qiáng)化考核“指揮棒”作用，引導(dǎo)企業(yè)找差距、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，加快高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。2021年2月，國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司董事長(zhǎng)郭保民與省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂《省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人2021年經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書》《省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人2021-2023年任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書》。確定2021年省屬企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)330億元，經(jīng)濟(jì)增加值增加90億元，營(yíng)業(yè)收入利潤(rùn)率提升至2.25%，資產(chǎn)負(fù)債率降至71.6%，工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)20%，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率提高8%，成本費(fèi)用利潤(rùn)率達(dá)到1%，原煤噸煤完全成本降至290元，資產(chǎn)證券化率達(dá)到20.58%，“六新”收入增長(zhǎng)50%，法人層級(jí)壓至4級(jí)，法人戶數(shù)再壓3.8%，虧損面降至25%，虧損額下降20%；“騰籠換鳥”回籠資金100億元。
五、國(guó)資運(yùn)營(yíng)“山西模式”的評(píng)論
山西省通過組建省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司，并把全部的國(guó)有資產(chǎn)劃入山西國(guó)資公司。這一改革過程中的優(yōu)勢(shì)很明顯：(一)是改革成本小。山西省政府將所有的省屬企業(yè)直接全部授權(quán)山西國(guó)資公司，從形式上快速完成山西國(guó)資公司構(gòu)建，省屬的各產(chǎn)業(yè)公司基本沒有調(diào)整，這降低改革過程中的摩擦和震蕩。(二)是改革授權(quán)實(shí)。授權(quán)放權(quán)一步到位，通過《山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司履行出資人職責(zé)指引》把“進(jìn)退流轉(zhuǎn)保”涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計(jì)、業(yè)績(jī)考核、資本收益等各個(gè)方面權(quán)力都授權(quán)給山西國(guó)資公司。省國(guó)資委主任和三名副主任到山西國(guó)資公司任職。(三)是改革效果顯。短短幾個(gè)月，可以完成14大板塊的改革重組，“一煤獨(dú)大”向“八柱擎天”轉(zhuǎn)變使國(guó)資布局優(yōu)化。2020年實(shí)現(xiàn)省屬國(guó)企活力動(dòng)力持續(xù)激活，省屬企業(yè)基礎(chǔ)管理、治理體系、管控模式實(shí)現(xiàn)根本性變革，凈回籠資金150.1億元，盤活、止損停緩建項(xiàng)目55個(gè)、資金136億元，剛性兌付到期債券2678億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)198.2億元。
但是，國(guó)資運(yùn)營(yíng)“山西模式”在全國(guó)推廣，還有以下需要重視的地方：
1、要考慮本省國(guó)有企業(yè)的實(shí)際情況。各省市國(guó)有企業(yè)的資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在著較大的差異。如江蘇省作為全國(guó)最為發(fā)達(dá)的幾個(gè)省份之一，涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域十分廣泛，其省屬企業(yè)中既有東部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、徐礦集團(tuán)等以經(jīng)營(yíng)實(shí)業(yè)為主，也有華泰證券、再保集團(tuán)等以金融業(yè)務(wù)為主，還有蘇豪集團(tuán)、國(guó)信集團(tuán)、海企集團(tuán)等多元化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。因此，采用“混合一體化”方式，選擇省屬國(guó)企中盈利能力較強(qiáng)且具有江蘇省屬國(guó)企多元化業(yè)務(wù)特點(diǎn)的國(guó)信集團(tuán)改建為國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司，可起到改革的示范效應(yīng)，符合江蘇省國(guó)資的資源配置情況。山東省作為能源和資源大省，省屬企業(yè)多以鋼鐵集團(tuán)、黃金集團(tuán)、能源集團(tuán)等傳統(tǒng)資源和工業(yè)企業(yè)為主，實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)投資經(jīng)驗(yàn)較為豐富，但在國(guó)資運(yùn)營(yíng)方面，山東國(guó)投的經(jīng)驗(yàn)則明顯比其他省屬企業(yè)更為豐富。因此，山東省采用“1+N”模式，即改建山東國(guó)投為國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司，改建魯信集團(tuán)、山東能源、山東黃金等其他省屬企業(yè)以及組建齊魯交發(fā)集團(tuán)等為國(guó)資投資公司，這符合山東省當(dāng)前的國(guó)資結(jié)構(gòu)。山西國(guó)企同質(zhì)性較強(qiáng)，“一煤獨(dú)大”，因此，授權(quán)一家國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)有一定的合理性，保證了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主業(yè)突出，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高，易發(fā)揮專業(yè)化水平。
2、要考慮本省領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政理念和執(zhí)政方式。山西這種一步到位、相對(duì)徹底的改革，如果沒有省委省政府的大力支持是不可能實(shí)現(xiàn)的。從目前實(shí)際情況來看，如山西省委省政府這樣的改革，并不多見，許多省市還在為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)各方。
3、要考慮與省國(guó)資委的職責(zé)劃分。山西省國(guó)資委仍然設(shè)有戰(zhàn)略規(guī)劃處、產(chǎn)權(quán)管理處、監(jiān)督處、考核分配處等，這些處室按照職能對(duì)省屬國(guó)有企業(yè)管理；而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司獲得了對(duì)省屬企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計(jì)、業(yè)績(jī)考核、資本收益等各個(gè)方面的授權(quán)，兩者之間在權(quán)力上交叉重合較多。
4、要考慮立法的方式進(jìn)行推進(jìn)。山西省的這次改革并沒有通過法律法規(guī)的方式推進(jìn)。2020年4月14日，山西省人民政府公布了《山西省人民政府關(guān)于同意山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司更名及公司章程的批復(fù)》(晉政函〔2020〕40號(hào)文)，組建山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。后來，山西國(guó)資公司發(fā)布《山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司履行出資人職責(zé)指引》和《山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司授權(quán)放權(quán)清單（2020版）》。山西國(guó)資公司作為全國(guó)省級(jí)層面第一家“全局性、戰(zhàn)略性、唯一性”的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，直接管理山西省全部省屬企業(yè)，包括22家省管企業(yè)和6家直管企業(yè)，徹底實(shí)現(xiàn)了管資本的職權(quán)與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分離，可謂是山西一小步，國(guó)企“管資本”一大步。但這些并沒有獲得山西省人大通過相關(guān)文件來確認(rèn)使其上升為法規(guī)。因此，后續(xù)發(fā)展過程中，存在“不同領(lǐng)導(dǎo)不同改革思路”的風(fēng)險(xiǎn)。