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1 海南墾地融合發(fā)展背景
? ? ? ? 2018 年 4 月 13 日,海南省宣布建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港。至此,海南迎來了前所未有的發(fā)展機遇,“ 全省一盤棋、全島同城化 ”成為海南整體謀劃發(fā)展的重要理念。統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)發(fā)展、推進農(nóng)墾和地方城鄉(xiāng)一體化,是促進海南農(nóng)墾與地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、充分發(fā)揮海南農(nóng)墾在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的示范帶動作用的關(guān)鍵。同時,墾地融合發(fā)展,亦是國家“ 一帶一路”倡議實施、海南國際旅游島建設(shè)、海南農(nóng)墾新一輪改革發(fā)展、海南國土空間規(guī)劃等眾多重大戰(zhàn)略和改革的必然要求。
2 海南墾地融合發(fā)展現(xiàn)狀
2.1 農(nóng)墾移交社會職能
? ? ? ?從2010年起,海南農(nóng)墾便開始按照“體制融入地方、管理融入社會、經(jīng)濟融入市場”的目標 ,逐步推動社會職能移交市縣。 2016 年 6 月,在《關(guān)于海南農(nóng)墾農(nóng)場社會管理屬地化改革的指導意見》中提出在推進基層社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,海南農(nóng)墾東昌農(nóng)場正式掛牌成立“居”,以此正式移交社會管理職能。另外,海南農(nóng)墾直屬醫(yī)院、醫(yī)療衛(wèi)生、公安、水庫、住房公積金及學前教育等機構(gòu)及事項均全面移交地方;同時,由屬地政府進行組織,例如美麗農(nóng)場、小城鎮(zhèn)、危房改造、基礎(chǔ)設(shè)施等多項民生項目均被納入地方統(tǒng)籌規(guī)劃。
2.2 農(nóng)墾土地資源實施資產(chǎn)化、資本化
? ? ? ?土地作為海南省的寶貴資源,實施土地資本化及資產(chǎn)化,對解決部分資金緊缺問題非常重要。海南省及海南農(nóng)墾非常支持海南農(nóng)墾土地資產(chǎn)化、資本化。2019 年 11 月,海南農(nóng)墾在充分考慮適宜證券化試點的土地清單基礎(chǔ)上,積極策劃證券化產(chǎn)品 ,并實施“ 工銀瑞投—— 海墾控股集團土地承包金資產(chǎn)支持專項計劃”,至此,以國有土地租金收益權(quán)作為證券產(chǎn)品正式成為可能。該計劃的成功實施,是海墾集團土地資本化、證券化改革創(chuàng)新的重要成果,對墾區(qū)企業(yè)有效盤活土地資源具有重要的示范作用。
2.3 發(fā)揮龍頭企業(yè)作用,進行產(chǎn)業(yè)整合
? ? ? ?歷年來,海南農(nóng)墾主要以橡膠為主導產(chǎn)業(yè),其他產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面均實力較弱。近年來,海南省迎來改革發(fā)展新機遇,作為海南最大的國有企業(yè),海南農(nóng)墾深感責任重大。因此,海南農(nóng)墾充分把握改革新動力,堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào) 、綠色 、開放 、共享的發(fā)展理念 ,加快實施“ 八八戰(zhàn)略”。 2016 年后,海南農(nóng)墾明確自身定位和歷史責任 ,在產(chǎn)業(yè)方面 ,組建了茶業(yè) 、果業(yè)、胡椒業(yè)等公司;在金融方面,組建了草畜、南繁 、醫(yī)療養(yǎng)生、金融控股等公司 ;在運營方面,組建了實業(yè)、商貿(mào)物流等專業(yè)化公司。例如,海墾果業(yè)通過構(gòu)建“ 海墾果業(yè)集團+ 專業(yè)合作社”的股份合作經(jīng)營模式,聯(lián)結(jié)芒果種植戶,實現(xiàn)芒果產(chǎn)業(yè)資源的有效整合 ;茶葉公司通過對茶產(chǎn)業(yè)資源、茶葉加工、茶葉品牌 、茶葉銷售渠道等方面的有效整合 ,解決了海 南茶產(chǎn)業(yè)“小、散、弱”等問題。海南農(nóng)墾通過“八八戰(zhàn)略”的實施,充分發(fā)揮了龍頭企業(yè)帶動作用,促進了海南現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及提質(zhì)增效,給墾地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來積極影響。
2.4 積極開展招商引資
? ? ? ?為全力支持海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè),海南農(nóng)墾發(fā)揮骨干作用,立足于墾地合作、全面發(fā)展,保持與地方步調(diào)一致,積極開展招商引資工作,為海南經(jīng)濟發(fā)展注入新動能 。 2018年5 月 ,《2018 中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)(港)百日大招商(項目) 活動實施方案》發(fā)布,為各市縣政府及各單位的招商工作指明方向。為積極響應(yīng)該方案,切實推進海南招商引資工作,海南農(nóng)墾專門制定 了《海南農(nóng)墾百日大招商活動實施方案》,由海墾集團領(lǐng)導班子親自指導,成立多個招商小組,圍繞海墾“ 八八戰(zhàn)略”,依托醫(yī)療健康、會展、海洋經(jīng)濟、新能源汽車等產(chǎn)業(yè),對國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)排名前 5 名的企業(yè)、世界(中國)500 強企業(yè)等 50 家以上企業(yè)實施“走出去”措施,開展點對點招商。在招商過程中,海南農(nóng)墾以打造一流營商環(huán)境、優(yōu)化服務(wù)、極簡審批等相關(guān)配套政策,吸引了廣大客商到海南農(nóng)墾投資興業(yè)。海南農(nóng)墾致力于以產(chǎn)業(yè)招商、精準招商、以商招商、人才引進和科技招商等方式,與眾多投資企業(yè)達成共識,簽訂協(xié)議,為充分挖掘海南農(nóng)墾豐富的資源潛力,推進墾地合作開發(fā)、助力海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。
3 海南墾地融合發(fā)展存在問題
3.1 規(guī)劃不銜接
? ? ? ?長期以來,海南農(nóng)墾系統(tǒng)自成體系,本輪全省“多規(guī)合一”規(guī)劃編制恰逢新一輪農(nóng)墾改革體制機制及機構(gòu)人員時期,出現(xiàn)問題主要有:一方面,土地規(guī)劃 由當?shù)厥锌h政府統(tǒng)籌,另一方面,墾區(qū)土地的所有權(quán)在農(nóng)墾企業(yè),使得農(nóng)墾與市縣政府在規(guī)劃銜接和土地利用工作方面脫節(jié)。目前,墾區(qū)有近百個生產(chǎn)隊居民點建設(shè)用地被騰退,農(nóng)場場部建成區(qū)、現(xiàn)有場部及生產(chǎn)隊基本未被納入城鎮(zhèn)體系,且建設(shè)用地規(guī)?;景凑宅F(xiàn)狀用地規(guī)模進行確定。據(jù)悉,“多規(guī)合一”規(guī)劃劃定農(nóng)墾開發(fā)邊界面積3.27 萬hm2,其中建設(shè)用地總量調(diào)控指標為2.29 萬hm2,農(nóng)墾新增建設(shè)用地指標較少,同時大量農(nóng)墾場部、連隊等現(xiàn)狀建設(shè)用地被規(guī)劃為農(nóng)用地;海南農(nóng)墾開發(fā)邊界內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田 980 hm2,陸域生態(tài)保護紅線593 hm2,二者合計1573 hm2,占開發(fā)邊界總面積的4.77%,占建設(shè)用地可擴展空間的17.9%。據(jù)統(tǒng)計,開發(fā)邊界與陸域生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田兩條底線控制嚴重沖突,且陸域生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田零星分散在開發(fā)邊界內(nèi),導致開發(fā)邊界內(nèi)的土地難以利用。
3.2 合作不深入
? ? ? ?為確保墾地間形成利益共同體,針對墾地融合發(fā)展現(xiàn)狀,海南農(nóng)墾與海南省澄邁、陵水、樂東縣政府共同出資成立草畜科技有限公司,共同發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè),但在企業(yè)運營過程中,在公司治理、項目投資決策等方面各股東存在分歧,公司實質(zhì)性投資難以落實。為了加快推進南平產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè),海南農(nóng)墾與陵水縣政府共同出資成立南平醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)公司,并積極開展了規(guī)劃、設(shè)計及論證等前期的工作,但在園區(qū)開發(fā)運營模式、管理機制、產(chǎn)業(yè)扶持政策方面很難達成一致。
3.3 對接不順暢
? ? ? ?過去,海南農(nóng)墾與地方實行的是并行經(jīng)濟發(fā)展政策,分別采用不同的體制和模式,基本為2個相對獨立的體系,在經(jīng)濟社會發(fā)展中呈現(xiàn)出明顯的“二元結(jié)構(gòu)”,造成農(nóng)墾和地方在行政管理、司法、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在諸多矛盾。隨著時代的發(fā)展和市場經(jīng)濟的變化,海南農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟市場化和 社會職能管理改革成為了必然趨勢。市場化程度的深入推進和農(nóng)墾改革的逐步完成,為探索農(nóng)墾與 地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了條件和機遇,墾地合作及 協(xié)調(diào)發(fā)展前景較好。但是,由于墾地的長期發(fā)展相 對獨立,目前面臨諸多融合發(fā)展問題,特別是在墾地對接協(xié)調(diào)上,仍然存在墾地矛盾復雜、溝通效率低、溝通效果不佳等問題,主要表現(xiàn)在職責不清、網(wǎng)格化巡查不完善、聯(lián)合打擊工作協(xié)調(diào)機制不順等。
4 海南墾地融合發(fā)展實施路徑
4.1 空間規(guī)劃一體化
? ? ? ?政府在編制本市縣國土空間規(guī)劃時,應(yīng)充分重視墾地融合發(fā)展有關(guān)事項,建立起與農(nóng)墾的編制協(xié)同關(guān)系。一是,在資規(guī)局設(shè)置“臨時坐班”制,根據(jù)需要,安排農(nóng)墾人員在資規(guī)局臨時辦公,允許農(nóng)墾人員協(xié)助開展國土空間規(guī)劃相關(guān)工作,便于對涉及到墾地規(guī)劃銜接問題時進行及時反饋及處理,確保規(guī)劃協(xié)調(diào)工作高效進行。二是,在資規(guī)局的協(xié)調(diào)下,農(nóng)墾專員與市縣國土空間規(guī)劃編制單位保持密切聯(lián)系,按照規(guī)劃傳導機制,落實省級規(guī)劃總體布局和指標分配;由農(nóng)墾統(tǒng)籌系統(tǒng)內(nèi)關(guān)于國土空間開發(fā)、保護、整治修復需求,在農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)優(yōu)化建設(shè)用地空間布局、優(yōu)化永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線布局等。
4.2 產(chǎn)業(yè)融入一體化
? ? ? ?農(nóng)墾企業(yè)要積極參與到屬地國民經(jīng)濟評價、社會發(fā)展計劃、政府工作報告等相關(guān)工作,根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位開展項目策劃、招商引資等工作,確保農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)與屬地區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展相匹配。同時,農(nóng)墾應(yīng)在與地方政府協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,積極參與國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等,建立墾地相互依存、相互促進的良好關(guān)系。各市縣政府要將農(nóng)墾各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)納入屬地政府的重點工作并給予支持,將園區(qū)的發(fā)展情況納入市縣政府的考核體系,保證各類園區(qū)平等享受所在市縣的各項普惠性政策。另外,省級在下達給農(nóng)墾新增建設(shè)用地指標、追加分配每年結(jié)余及收回指標時,應(yīng)統(tǒng)籌考慮,均衡墾地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)園區(qū)健康發(fā)展和項目順利進行。
4.3 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化
? ? ? ?各市縣政府應(yīng)將墾區(qū)“ 五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施納入到地方統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)中來,給予財政支持,以“ 地方財政資金+ 農(nóng)墾自有資金+ 社會資本”的投入方式,加大投入力度,補齊墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板,推動農(nóng)墾和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效銜接?;鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)標準化建設(shè)是海南省推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù),因此農(nóng)墾企業(yè)要按照“ 用集體土地,建集體設(shè)施,供集體使用”的原則,主動配合市縣政府相關(guān)部門,采取靈活多樣的方式,確保各作業(yè)區(qū)、生產(chǎn)隊衛(wèi)生室建設(shè),補齊基層醫(yī)療衛(wèi)生短板,推進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均衡發(fā)展,提高墾地間基層衛(wèi)生機構(gòu)標準化水平和服務(wù)能力。
4.4 土地利用一體化
? ? ? ?目前,墾區(qū)部分生產(chǎn)隊存量建設(shè)用地利用分散、效率低下,造成較大的資源浪費。省級相關(guān)職能部門應(yīng)會同農(nóng)墾研究出臺墾區(qū)存量建設(shè)用地置換的有關(guān)規(guī)定,明確在總量不突破的前提下,允許墾區(qū)存量建設(shè)用地在權(quán)屬用地范圍內(nèi),按照集約、節(jié)約、高效利用的原則進行空間置換,置換后仍按存量建設(shè)用地管理,原鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地置換至場 部周邊的土地,納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并按城鎮(zhèn)建設(shè)用 地管理。各市縣要以新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機,在建設(shè)用地規(guī)劃布局、建設(shè)用地置換手續(xù)辦理、建設(shè)用地供應(yīng)等方面給予充分支持,推動墾區(qū)零散存量建設(shè)用地優(yōu)化布局,盤活墾區(qū)存量建設(shè) 用地資源,促進墾區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用。墾區(qū) 建設(shè)用地應(yīng)充分發(fā)揮其價值,這對墾地融合發(fā)展、支持海南全島同城化建設(shè)具有重要的意義。
4.5 項目招商和落地一體化
? ? ? ??項目招商及落地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要條件。為發(fā)揮墾地資源互補優(yōu)勢并充分挖掘海南整體發(fā)展?jié)摿?,通過墾地一體化建設(shè)助力自貿(mào)港口建設(shè),對墾地共同推動項目招商和項目落地至關(guān)重要。在項目招商方面,需要政府在產(chǎn)業(yè)政策、銀行貸款、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予大力支持,為投資企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境;另外,需要農(nóng)墾做好項目方案策劃、資源呈現(xiàn)、土地提供,并積極主動舉辦各種招商活動,為投資企業(yè)進入尋找切入點。在項目落地方面,需要政府將項目納入規(guī)劃,并給予供地上的便利;另外,農(nóng)墾應(yīng)積極協(xié)調(diào)政府、投資企業(yè)、農(nóng)場(公司)職工多方關(guān)系,在土地征用(租賃)、土地綜合整治等方面發(fā)揮重要作用,切實推動項目落地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
5 保障措施
5.1 組織管理
? ? ? ?首先 ,將農(nóng)墾發(fā)展納入重要議事日程中來,加強墾地融合發(fā)展工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),制定墾地融合發(fā)展行動計劃年度實施方案 ,形成“ 一級抓一級、層層抓落實”的工作機制,強力推進墾地融合協(xié)調(diào)發(fā)展進程。另外,農(nóng)墾應(yīng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃部等部門,并成立墾地融合發(fā)展事務(wù)辦,積極聯(lián)系政府,攜手共進,高效溝通,有效推進墾地融合發(fā)展相關(guān)事項。
5.2 政策支持
? ? ? ?省政府各職能部門應(yīng)按照自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)的標準,以墾區(qū)作為自貿(mào)區(qū)港建設(shè)中農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的樣板,積極研究墾地融合發(fā)展的相關(guān)政策需求,以主動創(chuàng)新為工作思路,在土地出讓金返還、存量建設(shè)用地空間置換、土地流轉(zhuǎn)稅費減免等方面給予政策支持,為各市縣推動墾地融合發(fā)展提供支撐。
5.3 創(chuàng)建機制
? ? ? 首先,創(chuàng)建融合模式。打破“ 壁壘”,尋求有利于資源共享、利益共存、風險共擔的墾地融合發(fā)展模式,全面挖掘海南優(yōu)勢資源,實現(xiàn)“ 全省一盤棋,全島同城化”戰(zhàn)略布局;其次,推動機制創(chuàng)新。不僅要建立起合作模式,同時應(yīng)制定有效的溝通、銜接機制,如規(guī)劃協(xié)同機制、事務(wù)聯(lián)席會議機制、服務(wù)協(xié)調(diào)機制、監(jiān)管協(xié)同機制等;再次,建立保障機制。應(yīng)建立起墾地社會責任共擔機制、重大項目風險評估機制、墾地融合發(fā)展協(xié)會、墾地融合改革創(chuàng)新機構(gòu)等。
5.4 人才交流
? ? ? ?首先,加強掛職交流。在省級層面,應(yīng)根據(jù)墾地融合發(fā)展情況,由海墾控股集團與省政府各職能部門互派人員掛職,進行學習及交流;在市縣級層面,以農(nóng)場(公司)為主與屬地市縣政府進行協(xié)調(diào),允許農(nóng)墾派出專員到相關(guān)部門進行掛職,必要時,亦可通過農(nóng)墾提出申請,屬地政府根據(jù)實際需要,派出相關(guān)人員至農(nóng)墾掛職。其次,加強人才引進。墾地應(yīng)圍繞農(nóng)墾改革及自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)制定統(tǒng)一人才引進標準并建立人才評價機制,處理好人才引進與培養(yǎng)的關(guān)系、剛性引才與柔性引才的關(guān)系、新進人才與原有人才的關(guān)系,確保能夠吸引人才、留住人才。海南農(nóng)墾土地資源豐富,約占海南全省陸域面積的 1/5,在海南的發(fā)展過程中具有舉足輕重的地位。特別是在當前海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)大背景下,加強墾地融合發(fā)展,促進資源優(yōu)勢互補,實現(xiàn)利益最大化,更好的推動與建設(shè)海南省“全省一盤棋,全島同城化”戰(zhàn)略布局。