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今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求,在國資國企方面，要深化國資國企改革，提高國企核心競爭力。堅(jiān)持分類改革方向，處理好國企經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任關(guān)系。完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，真正按市場化機(jī)制運(yùn)營。?
國資改革將繼續(xù)從“管資產(chǎn)”向“管資本”進(jìn)行深層轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國有資本增長從要素驅(qū)動向效率驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。在近日發(fā)布的《中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告(2022)》指出，中央企業(yè)將繼續(xù)集中力量破解一系列制度性、程序性難題，全面完成公司制改制，從法律上厘清了政府與企業(yè)的職責(zé)邊界，使企業(yè)獨(dú)立市場主體地位從根本上得以確立，產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制等全面升級。?
借鑒淡馬錫模式中政府對國企從“管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本”到逐步實(shí)現(xiàn)“政企分離”，以“能者居之”的理念實(shí)現(xiàn)職業(yè)經(jīng)理人的全球選聘，完成下屬公司的市場化運(yùn)作可能會是一種改革范式。?
一、淡馬錫管理模式分析
淡馬錫是新加坡財(cái)政部 100% 控股的國有公司，其下屬的淡聯(lián)公司不少已經(jīng)成為新加坡各行業(yè)的龍頭企業(yè)。新加坡政府通過淡馬錫平臺引導(dǎo)國有資本融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動淡聯(lián)企業(yè)不僅涉足通信、電力、航空、武器制造等公共和戰(zhàn)略性較強(qiáng)的領(lǐng)域，也允許淡聯(lián)企業(yè)進(jìn)入民營為主的一些行業(yè)，如銀行業(yè)、游輪業(yè)等。之后為了著重凸顯淡馬錫投資平臺的功能以獲得較高的投資回報(bào)率，淡馬錫剝離了旗下部分淡聯(lián)企業(yè)，新加坡政府逐漸對淡聯(lián)企業(yè)實(shí)施了民營化。
( 一) 政府在淡馬錫的角色定位
新加坡建國初期經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，缺少自主和高科技產(chǎn)業(yè)，為了發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署，成立了淡馬錫全資控股公司，意在通過對國有資源的整合，使國資融入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國企的高效運(yùn)作，進(jìn)而走向世界競爭市場。在淡馬錫發(fā)展的早期，政府的作用是加大產(chǎn)業(yè)支持，使國家經(jīng)濟(jì)與國企共同發(fā)展，此時政府的干預(yù)推動了淡馬錫的快速發(fā)展。在淡馬錫的成功道路上，政府開始作為戰(zhàn)略指引人，遵循了國有資本支持國有經(jīng)濟(jì)，將國有資本投在了私人企業(yè)不具有能力投資或者不想投資的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和保證民生的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，為國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型打下了一定的基礎(chǔ)。
隨著產(chǎn)業(yè)鋪開，淡馬錫下屬的淡聯(lián)企業(yè)快速發(fā)展，新加坡政府意識到需要對淡馬錫旗下的淡聯(lián)企業(yè)改制重組，并要求淡聯(lián)企業(yè)適應(yīng)市場機(jī)制、堅(jiān)持股東利益最大化的原則發(fā)展和經(jīng)營。相應(yīng)地，新加坡政府實(shí)行 100%控股淡馬錫，但不控制其屬的淡聯(lián)企業(yè)，僅通過淡馬錫減持或增持股份達(dá)到對國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局，實(shí)施政企分開的管控體制，就實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營的分離。此后，政府不再將自己的社會目的加于淡馬錫，使淡馬錫僅作為一個國有資產(chǎn)管理平臺存在，通過市場化的方式運(yùn)作、股權(quán)控制的聯(lián)系點(diǎn)使淡聯(lián)企業(yè)通過自主經(jīng)營最終實(shí)現(xiàn)國資的保值增值。新加坡政府通過財(cái)政部對淡馬錫進(jìn)行間接的控制，使淡馬錫置身于《公司法》的管控之下，最終將國家資金投資于有利國內(nèi)外發(fā)展的企業(yè)，以獲取更高的收益率。
( 二) 淡馬錫兩權(quán)分離的董事會制度
新加坡國有資本之所以可以快速的市場化，是因?yàn)槭袌雠c行政邊界劃分清楚。新加坡憲法規(guī)定，淡馬錫董事會成員由財(cái)政部提名后由總統(tǒng)任命，受政府監(jiān)督并向總統(tǒng)負(fù)責(zé); 淡馬錫的董事會大部分為獨(dú)立董事，政府不會對淡馬錫的日常經(jīng)營決策插手。
淡馬錫董事會的目標(biāo)制定著眼于新加坡的整體發(fā)展，如果業(yè)績不好，財(cái)政部可提議董事會換屆，需先獲得總統(tǒng)的同意，但政府不能任免董事會成員。淡馬錫董事會成員構(gòu)成多為獨(dú)立董事，政府的一名財(cái)政部官員擔(dān)任董事，但為保證中立性，該董事不能從淡馬錫獲取工資收入，只是遵循經(jīng)營業(yè)績給予一定職位升遷激勵，使得淡馬錫具有較獨(dú)立的判斷能力，而不受政府干擾地根據(jù)市場化運(yùn)作，擁有的人才精英為淡馬錫發(fā)展做出專業(yè)決策，使淡馬錫能實(shí)現(xiàn)世界級高水準(zhǔn)經(jīng)營。
淡馬錫按照《公司法》進(jìn)行管理，屬于“私法”管理，不受行政規(guī)制，淡馬錫下屬的淡聯(lián)企業(yè)分層設(shè)立了董事會，股東可通過影響下屬公司戰(zhàn)略方向來行使股東權(quán)利，但不能介入淡聯(lián)企業(yè)的日常經(jīng)營和決策。淡馬錫對下屬企業(yè)的影響在于企業(yè)價值觀的建設(shè)、對人才的培養(yǎng)和制定企業(yè)整體投資戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)公司更長遠(yuǎn)目標(biāo)發(fā)展。淡馬錫不能越過股東會對下屬企業(yè)進(jìn)行人事任免的制度有效阻隔了政府對淡聯(lián)企業(yè)運(yùn)營的干預(yù)，也保證了淡聯(lián)企業(yè)董事會決策的獨(dú)立性，平衡了監(jiān)督與決策的關(guān)系。
( 三) 淡馬錫的職業(yè)經(jīng)理人選聘制度
淡馬錫對旗下的淡聯(lián)企業(yè)不直接進(jìn)行人事任免，其管理層人員是通過董事會在市場上機(jī)制下在全球范圍內(nèi)進(jìn)行選聘的，選聘的管理層以“為股東創(chuàng)造更大的價值”和 “使企業(yè)資本得到有效運(yùn)用”為首要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公司整體的向好發(fā)展。為吸引高素質(zhì)專業(yè)人才，淡馬錫的薪酬同國際接軌，薪酬委員會和人才培養(yǎng)主席均由淡馬錫董事長擔(dān)任。淡馬錫董事長為外部董事，其他相關(guān)利益者和政府無權(quán)干預(yù)其決策，確保淡馬錫董事長決策的中立性和公平性，因此淡馬錫能實(shí)現(xiàn)在全球進(jìn)行人才選聘。
( 四) 淡馬錫價值導(dǎo)向的考核與激勵制度
淡馬錫將股東利益最大化和實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體價值增長作為公司運(yùn)營的目標(biāo)，其考核體制不是“一刀切”的劃線，是根據(jù)不同層級對公司的不同作用采用了相對應(yīng)的考核機(jī)制。投資者與董事會是以全體股東的回報(bào)率為考核目標(biāo); 經(jīng)營管理層以企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為考核指標(biāo); 子公司的經(jīng)營效果則以經(jīng)濟(jì)增加值來體現(xiàn)，淡馬錫采用的考核指標(biāo)均詳細(xì)量化，將其與管理層和員工的薪酬掛鉤，確保了實(shí)現(xiàn)考核目的和團(tuán)隊(duì)能高效運(yùn)作。
淡馬錫建立了與考核相匹配的激勵機(jī)制，通過將長、中、短期激勵與不同主體相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了多元化激勵效果。淡馬錫實(shí)施的股東利益與管理層利益保持一致福利薪資計(jì)劃，能夠長期激勵且適用追求長遠(yuǎn)利益目標(biāo)的高級管理層，使管理層的薪酬與企業(yè)更長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益密切聯(lián)系，有效避免了管理者的短期行為。中期激勵通過設(shè)立財(cái)富增長值獎金來獎勵員工對企業(yè)的貢獻(xiàn)，并發(fā)放到員工財(cái)富增長值獎金賬戶。短期激勵在當(dāng)年實(shí)現(xiàn)兌現(xiàn)，以預(yù)算范圍內(nèi)的業(yè)績業(yè)務(wù)表現(xiàn)按照現(xiàn)金花紅分配。
二、中國商業(yè)類國企混合所有制分類改革
中國國務(wù)院2015年8月印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào) “國有企業(yè)功能界定與分類是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進(jìn)改革的基本前提”，加快對國企功能界定和分類是中國國企改革中具有戰(zhàn)略意義的重要一步。《指導(dǎo)意見》中將中國國企分為公益和商業(yè)兩大類，并把商業(yè)類國企概述為“增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增 值為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退”?！吨笇?dǎo)意見》的解說文件將商業(yè)類國企分為兩類: 一是主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域; 二是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，中國對商業(yè)類國企的劃分較寬泛，除被定為公益類國企的，其他均歸屬于商業(yè)類國企?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求商業(yè)類國企要根據(jù)市場資源配制需求，積極引入市場化機(jī)制，加大股份制改革的力度，散發(fā)出國企的活力。其中，對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國企可以有非國有資本參股，但要保持國有資本的控股地位;主業(yè)處于自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國企，則要以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為原則，放開競爭類業(yè)務(wù)，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)加大改革力度，使得公共資源配置市場化; 主業(yè)處于充分競爭領(lǐng)域和行業(yè)的，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，引入民營資本，實(shí)現(xiàn)多元化股權(quán)，表明了國資在不同情況下，可以通過絕對控股、相對控股或參股方式上市，國家對商業(yè)類國企的劃分留有一定的變化空間。2016 年 8 月國資委印發(fā)的《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實(shí)施方案》中強(qiáng)調(diào)了建立現(xiàn)代化企業(yè)制度的重要性，對主業(yè)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的國企以及處于自然壟斷的商業(yè)類國企，明確提出在體現(xiàn)社會效益、服務(wù)社會目標(biāo)的同時，對可以市場化競爭的業(yè)務(wù)，要參與市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn) “政企分離”，實(shí)現(xiàn)政府僅作為企業(yè)向好發(fā)展的輔助工具，而不是左右企業(yè)發(fā)展的無形之手。
三、淡馬錫治理模式對中國商業(yè)類國企混改的啟示
中國國企初期沒有劃分類型，導(dǎo)致國企的功能不明確、目標(biāo)不清晰，部分國企不能區(qū)分自己的社會職能和企業(yè)效益，或目標(biāo)繁多無法確定重心，在市場環(huán)境下效率低下，沒有將國有資本放大。目前推進(jìn)的商業(yè)類國企混改應(yīng)結(jié)合中國實(shí)際國情，而淡馬錫治理模式能為中國商業(yè)類國企混改提供一定的啟示和借鑒。
( 一) 明確商業(yè)類國企國有資本定位
國有資本職能包括滿足行政目標(biāo)和公共目標(biāo)在內(nèi)的社會公共基礎(chǔ)職能和實(shí)現(xiàn)國資有效運(yùn)營提高紅利的經(jīng)濟(jì)職能。行政目標(biāo)是指國家為了維護(hù)社會的安全、穩(wěn)定或社會基本生活需求，將如增加就業(yè)、減少犯罪等內(nèi)容作為主要目標(biāo); 公共目標(biāo)指為滿足社會公眾基本福利保障和社會公共基礎(chǔ)建設(shè)。兩類目標(biāo)在履行時都將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)放在后面，這種忽略經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的國資定位是不利于企業(yè)市場化發(fā)展的。在淡馬錫治理模式下，政府通過對國資準(zhǔn)確定位，建立公共目標(biāo)與商業(yè)目標(biāo)間的平衡治理體系，將政府的社會行政目標(biāo)與淡馬錫分離，使國資在獨(dú)立、高效的市場機(jī)制下運(yùn)營，最終實(shí)現(xiàn)國資的商業(yè)經(jīng)濟(jì)職能。中國所處的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了國資的公品性，忽略了企業(yè)最重要的一個職能是要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，淡馬錫治理模式可以提供一定的啟示: 國有資本作為一種特殊的資本，其有效運(yùn)營和維持須保證可以平衡經(jīng)濟(jì)職能與社會職能，讓二者在企業(yè)運(yùn)營中相互獨(dú)立，在經(jīng)濟(jì)績效中相互補(bǔ)充，力求國資能在市場經(jīng)濟(jì)競爭中被放大。
在商業(yè)性國企微觀層面，政府應(yīng)先對處于完全競爭領(lǐng)域的、運(yùn)營中的國企國有資本定位，并消除政府將自身社會性目標(biāo)強(qiáng)加于企業(yè)情況，推動企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn); 政府需明確和企業(yè)間的關(guān)系，即明確企業(yè)市場化經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)行政性指標(biāo)間的關(guān)系。市場化競爭條件下，商業(yè)類國資定位會使其與民營資本間出現(xiàn)矛盾，這種矛盾出現(xiàn)是因?yàn)閲Y與民資在同樣的競爭環(huán)境下不平等的待遇所導(dǎo)致的，但能夠激發(fā)國資能量，營造出公平、公正的市場競爭環(huán)境，完全競爭的商業(yè)類國企應(yīng)當(dāng)和民企處于同等的市場競爭地位，以使國資能夠保持活力。
( 二) 推行政企分離改革制度
1) 政府要先明確商業(yè)類國企在市場化發(fā)展中的社會定位，要對商業(yè)類國企的企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行明確定位，將商業(yè)類國企和民企同樣置于 《公司法》管理下，確立企業(yè)的商業(yè)化經(jīng)營理念。商業(yè)類國企改革需明確企業(yè)追求利益最大化的目標(biāo)，不應(yīng)把社會性目標(biāo)置于首位，使國資融入市場，實(shí)現(xiàn)國資增值，創(chuàng)造出更高的利潤。
2) 推行政企分離改革制度，改變以往國企董事長由國資委任命行政官員擔(dān)任情況，發(fā)揮董事會的制衡作用。商業(yè)類國企改革應(yīng)改變政府與企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立市場化的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。依據(jù)商業(yè)類國企市場發(fā)展的需要，向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門提議選聘具有專業(yè)特長和知識背景的外部獨(dú)立董事，實(shí)現(xiàn)董事會的互相制衡作用。給予子公司獨(dú)立經(jīng)營權(quán)利，通過董事會將相互制衡機(jī)制傳導(dǎo)到子公司，使子公司內(nèi)部也能相互制約，以遏制部分利益人因行為不當(dāng)導(dǎo)致國資流失。
( 三) 實(shí)現(xiàn)商業(yè)類國企多元化混合發(fā)展
雖然目前中國社會經(jīng)濟(jì)中國企改革實(shí)現(xiàn)的主要思路就是混合所有制改革，但商業(yè)類國企，尤其是處于完全市場競爭的商業(yè)類國企，混合所有制改革應(yīng)是一個轉(zhuǎn)型方向。借鑒淡馬錫治理模式，中國商業(yè)類國企混改可選擇以下幾種方式。
1) 通過對國有資本投資實(shí)現(xiàn)國資保值增值。新加坡政府通過對淡馬錫的 100%控股，實(shí)現(xiàn)了國有資本市場化運(yùn)作; 以股東身份投資具有潛力的產(chǎn)業(yè)和回報(bào)率高的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了股東價值最大化。中央《指導(dǎo)意見》中同樣鼓勵國企“對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強(qiáng)的非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資”，表明用國資投資非國有企業(yè)，有利于引導(dǎo)市場、實(shí)現(xiàn)國家層面的戰(zhàn)略性布局和企業(yè)風(fēng)險分散，實(shí)現(xiàn)了國有資本的可進(jìn)可退; 國資中的壞資產(chǎn)和盈利能力差的資產(chǎn)向投資領(lǐng)域發(fā)展也利于盤活國有資產(chǎn)。
2) 商業(yè)類國企通過引進(jìn)非公有資本投資者，借助產(chǎn)權(quán)市場和股票市場等市場化平臺擴(kuò)容或者出售達(dá)到減持國有股份目的，逐步將一股獨(dú)大變?yōu)榭毓伞⒖毓勺優(yōu)閰⒐?、參股可以變?yōu)樾」蓶|，以實(shí)現(xiàn)商業(yè)類國企改革目標(biāo)。
3) 條件成熟的商業(yè)類國企發(fā)展投資公司要“做強(qiáng)、做優(yōu)、做大”，積極尋求轉(zhuǎn)向國際競爭市場路徑，以降低國內(nèi)國企間的市場競爭力度轉(zhuǎn)而贏得國際市場，并逐步成為實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的載體。
( 四) 實(shí)施量化考核與激勵的和人才選聘機(jī)制借鑒淡馬錫管理模式，設(shè)置適合中國商業(yè)類國企發(fā)展的可量化考核、激勵和人才選聘機(jī)制。配置與人才價值相對應(yīng)的勞動薪酬，并按照市場基準(zhǔn)和業(yè)務(wù)業(yè)績制訂可量化的考核指標(biāo); 根據(jù)企業(yè)市場化經(jīng)營的結(jié)果設(shè)置適宜的中、長、短期公司收入分配方式，制定符合企業(yè)市場化發(fā)展的考核標(biāo)準(zhǔn)，并確定合理的績效薪酬和有效的激勵分配方案; 實(shí)施股權(quán)制以激發(fā)管理層動力和基層員工活力。
完善的職業(yè)經(jīng)理人選聘制對中國商業(yè)類國企混改十分重要的，改革中應(yīng)積極推進(jìn)市場化人才選聘機(jī)制，避免出現(xiàn)“吃飯不出力”現(xiàn)象。國企上級主管單位應(yīng)授權(quán)商業(yè)類國企董事會自主選聘職業(yè)經(jīng)理人，有權(quán)在世界范圍內(nèi)尋找符合企業(yè)發(fā)展需要的專業(yè)人才; 建立共享高端人才庫，將人才選聘制度下沉至子公司，為子公司市場化選聘人才提供參考。注重發(fā)揮商業(yè)類國有企業(yè)中的黨組織作用，塑造企業(yè)團(tuán)隊(duì)良好風(fēng)貌，增強(qiáng)員工的奉獻(xiàn)意識和工作責(zé)任心，樹立員工和企業(yè)共同成長、發(fā)展的價值觀。
四、結(jié) 語
2019 年 11 月中國國資委印發(fā)了《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，國家要求商業(yè)類國企改革應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)、不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)推進(jìn)混改，引導(dǎo)處于完全競爭領(lǐng)域和行業(yè)的商業(yè)類國企向市場化競爭機(jī)制、經(jīng)營活動在商業(yè)化平臺上轉(zhuǎn)變，以提高國資運(yùn)轉(zhuǎn)效率、企業(yè)收益并賺取更多紅利。同時印發(fā)的《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》指出國有資產(chǎn)的職能要從最初管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)國資在市場資源配置中的放大效應(yīng)，釋放出“政企分離”的信號。在中國商業(yè)類國企的市場化改革中借鑒淡馬錫模式，有助于建立符合中國市場化發(fā)展的制度標(biāo)準(zhǔn)，對中國商業(yè)類國企市場化混合所有制改革極為有益。
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