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期盼已久的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）終于出臺(tái)，并將于2015年6月1日正式施行。
《辦法》經(jīng)國(guó)務(wù)院同意由六部委聯(lián)合發(fā)布，在目前基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的立法文件中效力層級(jí)較高，亦有人稱之為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的“基本法”。
自2014年P(guān)PP熱潮出現(xiàn)以來(lái)，從國(guó)務(wù)院到發(fā)改委、財(cái)政部等各部委為推廣PPP，出臺(tái)數(shù)十部文件，但文件多以“意見”、“通知”等形式下發(fā)，更高效力的《辦法》的出臺(tái)一定程度上讓政府和社會(huì)資本合作(即Public-Private Partnerships, 簡(jiǎn)稱PPP)模式有了參照性法律依據(jù)。但是需要看到的是，《辦法》畢竟不同于PPP基本法，其內(nèi)容本身也留下了不少缺憾。
鑒于《辦法》是在PPP推廣熱潮背景下出臺(tái)的，國(guó)內(nèi)之前官方發(fā)布的PPP指導(dǎo)文件中，多將PPP與特許經(jīng)營(yíng)相等同，國(guó)內(nèi)知名PPP學(xué)者王守清教授在其與學(xué)生劉云合作撰寫的《公私合作(PPP)和特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念辨析》一文中也表示，國(guó)內(nèi)所說的特許經(jīng)營(yíng)，其內(nèi)涵已比英文的Concession(特許經(jīng)營(yíng))大大擴(kuò)展，與國(guó)內(nèi)所說的PPP并無(wú)太大區(qū)別。下文為表述方便，必要時(shí)將特許經(jīng)營(yíng)統(tǒng)稱為PPP。
PPP的八喜
1.《辦法》對(duì)PPP的定義、適用范圍、合作形式和期限做了明確規(guī)定。
《辦法》由發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、住建部、水利部和央行六部委聯(lián)合制定并經(jīng)國(guó)務(wù)院同意發(fā)布。在此之前，部委以上的特許經(jīng)營(yíng)立法（嚴(yán)格說是規(guī)章）僅有2004年建設(shè)部出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“126號(hào)文”）。相較126號(hào)文，《辦法》在立法主體陣容上有明顯突破，并將特許經(jīng)營(yíng)由過去的市政領(lǐng)域推廣至能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍大大擴(kuò)大，這與此前國(guó)務(wù)院60號(hào)文提出的吸引社會(huì)資本參與的七大領(lǐng)域工程投資包也保持了一致。
《辦法》第三條強(qiáng)調(diào)，特許經(jīng)營(yíng)模式下，除了參與投資建設(shè)基建項(xiàng)目外，特許經(jīng)營(yíng)者還應(yīng)在一定期限內(nèi)參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)并獲得收益。第五條則針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的具體方式做了列舉加概括，包括投資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT/TOT/ROT）、投資-建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、投資-建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)（BTO）等。由此，外包類、私有化類和不含運(yùn)營(yíng)的BT等其他更廣義的PPP模式均不屬《辦法》所指方式。
在特許經(jīng)營(yíng)期限設(shè)定方面，《辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過30年。據(jù)此，30年為特許期上限，下限則留由協(xié)議雙方自行約定?？紤]到目前各地推出的新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，《辦法》允許雙方做出例外約定。
2.《辦法》對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制審批流程做了明確規(guī)定。
根據(jù)《辦法》，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的提出部門為縣級(jí)（含）以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門。發(fā)改、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門就實(shí)施方案根據(jù)各自職責(zé)分別進(jìn)行審查，并提出意見。實(shí)施方案最終由本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定。
3.《辦法》強(qiáng)調(diào)了《預(yù)算法》等現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度對(duì)PPP項(xiàng)目的約束。
《辦法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目除應(yīng)當(dāng)符合城市區(qū)域規(guī)劃、各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃外，還應(yīng)當(dāng)符合中期財(cái)政規(guī)劃。對(duì)于需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。據(jù)此，在《預(yù)算法》和中期財(cái)政規(guī)劃約束之下，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者的項(xiàng)目收益將得到有效保障，對(duì)沒有財(cái)政支付能力的這兩類項(xiàng)目的立項(xiàng)也形成了制約。
4.《辦法》對(duì)項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道做了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。
PPP項(xiàng)目資金需求量大，不僅涉及債權(quán)融資，在項(xiàng)目資本金籌措上還涉及股權(quán)融資?！掇k法》不僅鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與前期項(xiàng)目投融資方案的制定，還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。
基金入股PPP項(xiàng)目公司的做法在《辦法》中被肯定，這與國(guó)務(wù)院60號(hào)文保持了高度一致。目前江蘇、山東、河南、寧夏等多個(gè)省市都在探索基金在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用，《辦法》的出臺(tái)，讓各地的做法有了上位法的肯定。除了通過基金等方式進(jìn)行資本金融資外，《辦法》還鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目通過項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)等方式拓寬投融資渠道。
根據(jù)《辦法》規(guī)定，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。結(jié)合李克強(qiáng)總理最近在國(guó)開行的講話精神以及央行對(duì)于三大政策性銀行的注資支持等動(dòng)向，政策性金融工具與PPP模式的有效結(jié)合，將會(huì)加快PPP模式在國(guó)內(nèi)基建和“一帶一路”戰(zhàn)略中的推廣應(yīng)用。
鑒于國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行大多數(shù)在信貸政策上還無(wú)法做到有限追索，為了更好地推廣PPP，《辦法》提出，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。可以合理預(yù)見，更多的商業(yè)銀行會(huì)逐步出臺(tái)與PPP項(xiàng)目相匹配的信貸服務(wù)政策，以更好地支持PPP項(xiàng)目融資。
5.《辦法》就避免重復(fù)審批、提高審批效率給出了明確意見。
如前所述，有關(guān)部門需根據(jù)各自職責(zé)對(duì)PPP實(shí)施方案進(jìn)行審查?！掇k法》同時(shí)規(guī)定，在PPP實(shí)施方案通過審批后，在項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)審批過程中，對(duì)于已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。這一規(guī)定，很好地解決了原先的PPP模式和項(xiàng)目手續(xù)之間的重復(fù)審批問題，有利于提高項(xiàng)目審批效率。
6.《辦法》對(duì)政府為保障投資人合理回報(bào)可以做出的承諾內(nèi)容做出了明確規(guī)定。
2002年9月10日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》[國(guó)辦發(fā)(2002)第43號(hào)]，對(duì)于各地政府外商投資固定回報(bào)項(xiàng)目予以清理。自此，對(duì)外商投資項(xiàng)目不得承諾固定回報(bào)有了文件依據(jù)。本輪PPP熱潮出現(xiàn)以來(lái)，中央自上而下的文件對(duì)于PPP項(xiàng)目應(yīng)保障投資人實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)均作了明確規(guī)定。《辦法》則進(jìn)一步明確規(guī)定，政府對(duì)于PPP項(xiàng)目不得承諾固定投資回報(bào)。由此，PPP項(xiàng)目不得承諾固定回報(bào)的原則在官方文件中被擴(kuò)展至全部PPP項(xiàng)目。這一點(diǎn)，也將PPP項(xiàng)目與約定固定回報(bào)的BT項(xiàng)目等其他不規(guī)范的PPP模式加以了區(qū)別。
7.在項(xiàng)目協(xié)議變更及終止問題的程序規(guī)定上，《辦法》充分保障了債權(quán)人的利益。
PPP項(xiàng)目的債權(quán)人（主要指放貸方，下同）通常會(huì)要求在項(xiàng)目公司違約且無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，債權(quán)人可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救，這就是債權(quán)人的介入權(quán)。財(cái)政部113號(hào)文、156號(hào)文PPP合同指南（試行）中對(duì)債權(quán)人的介入權(quán)也做了重點(diǎn)提及?！掇k法》在第四章特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和終止中規(guī)定，若需對(duì)特許權(quán)協(xié)議做出重大變更的，應(yīng)當(dāng)事先征得債權(quán)人同意；而如若出現(xiàn)約定的特許權(quán)協(xié)議提前終止情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，方可提前終止協(xié)議。這些規(guī)定對(duì)于債權(quán)人的利益保障而言確有必要。
8.《辦法》通過規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。
財(cái)政部在113號(hào)文等文件中提出了對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，基于對(duì)產(chǎn)出的績(jī)效考核，讓經(jīng)營(yíng)者更好地分擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)?！掇k法》規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)特許權(quán)協(xié)議定期對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼相掛鉤，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管對(duì)于降低PPP項(xiàng)目全生命周期成本不可或缺。
PPP的八憂
與此同時(shí)，《辦法》也留下了不少遺憾。
1.六部委聯(lián)合發(fā)布的《辦法》盡管是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，但歸根結(jié)底是部委規(guī)章，在效力層級(jí)上存在一定局限，對(duì)PPP項(xiàng)目的保障還很有限。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，部委規(guī)章只能是權(quán)宜之計(jì)?！掇k法》的出臺(tái)究竟會(huì)加快抑或延后PPP基本法的出臺(tái)，尚不得而知。
2.《辦法》模糊了特許經(jīng)營(yíng)與PPP的界限，讓PPP的定性問題更加復(fù)雜了。
如前所述，國(guó)內(nèi)所說的特許經(jīng)營(yíng)，其內(nèi)涵已比英文的Concession(特許經(jīng)營(yíng))大大擴(kuò)展，與國(guó)內(nèi)所說的PPP并無(wú)太大區(qū)別。發(fā)改委法規(guī)司李亢先生對(duì)此也持類似觀點(diǎn)，其在2015年5月5日就《辦法》有關(guān)情況舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，考慮到特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵和外延更容易把握，同時(shí)結(jié)合中國(guó)過去以特許經(jīng)營(yíng)概念實(shí)施PPP項(xiàng)目的實(shí)踐以及國(guó)外和國(guó)際組織的立法慣例，《辦法》最終采用了特許經(jīng)營(yíng)的概念。
但理論上講，PPP的外延和內(nèi)涵相比較特許經(jīng)營(yíng)更為寬泛，而且，全國(guó)為推廣PPP而出臺(tái)的配套文件命名體現(xiàn)的主要是PPP（即政府與社會(huì)資本合作）的概念（而非特許經(jīng)營(yíng)），并基于PPP概念進(jìn)而規(guī)范各地的PPP項(xiàng)目操作流程。作為推廣PPP的配套制度，《辦法》采用的卻是特許經(jīng)營(yíng)概念而非PPP的概念，這無(wú)疑會(huì)給PPP相關(guān)方帶來(lái)困惑：字面含義明顯不同的合作與特許，法律上的定性是否也是相同的？但遺憾的是，《辦法》在定義、特許經(jīng)營(yíng)形式等具體條款中并沒有給出明確答案。《辦法》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)與PPP界限的模糊，讓PPP的定性問題更加復(fù)雜了！
3.在制定《辦法》的六部委中，國(guó)土資源部的缺位是一大遺憾。
去年至今所推出的總投資規(guī)模達(dá)近2萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目中，極少部分是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，絕大多數(shù)是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在地方債務(wù)高企的現(xiàn)實(shí)背景下，除了延長(zhǎng)政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的期限外，可行性缺口補(bǔ)助中的盈利性資源的配置成了項(xiàng)目合作方案設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，“PPP+土地”的捆綁模式受到追捧。而受制于國(guó)內(nèi)現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛強(qiáng)制性規(guī)定，“PPP+土地”的捆綁模式實(shí)際推行并不順利。
《辦法》雖提及，針對(duì)向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的PPP項(xiàng)目，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益。而國(guó)土資源部的缺位，無(wú)助于“PPP+土地”做法的推廣，這也是《辦法》留給實(shí)際操作層面的較大遺憾。
4.用戶付費(fèi)的PPP項(xiàng)目投資人選定適用競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式依據(jù)不足。
PPP項(xiàng)目付費(fèi)方式包括用戶付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種。就用戶付費(fèi)的PPP項(xiàng)目而言，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定存在脫節(jié)?！墩少?gòu)法》適用于使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。用戶付費(fèi)的PPP項(xiàng)目性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品或服務(wù)，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有爭(zhēng)議，但因項(xiàng)目資金來(lái)源并非財(cái)政性資金，所以若要適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式則依據(jù)不足。2015年3月1日施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》未能解決該問題，《辦法》中同樣存在該問題。
5.《辦法》對(duì)于PPP項(xiàng)目的政府主體行政級(jí)別未能明確。
《辦法》第三條對(duì)于PPP項(xiàng)目政府一方主體僅規(guī)定了“政府”，對(duì)行政級(jí)別未作限定。而在此之后，《辦法》的第七條、第八條、第九條、第十四條、第二十五條、第四十一條、第四十二條、第四十五條、第五十六條等條款均提及“縣級(jí)以上人民政府”，包括對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)也規(guī)定為“縣級(jí)以上人民政府”。前后并不一致的表述，不免讓人產(chǎn)生困惑， PPP項(xiàng)目政府一方主體的行政級(jí)別是否僅限于縣級(jí)以上？
6、《辦法》對(duì)于違反PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證流程的后果未作規(guī)定。
《辦法》規(guī)定，涉及物有所值評(píng)估和可行性缺口補(bǔ)助工作的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）規(guī)定，每年全部PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%。根據(jù)21號(hào)文和《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)列入PPP項(xiàng)目目錄，并應(yīng)將各項(xiàng)財(cái)政支出納入預(yù)算，以增加預(yù)算對(duì)于PPP項(xiàng)目的約束。物有所值和財(cái)政承受能力論證有利于防止不切實(shí)際的PPP項(xiàng)目不合理加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，但無(wú)論21號(hào)文還是《辦法》，都并未規(guī)定違反前述流程規(guī)定的法律后果。
7.《辦法》對(duì)于項(xiàng)目審批與PPP經(jīng)營(yíng)者選定程序的流程規(guī)定不盡合理。
《辦法》第二十二條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限。
由此可見，《辦法》允許政企雙方就包括項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仍趦?nèi)的前期審批手續(xù)約定由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)辦理。但從項(xiàng)目立項(xiàng)正常次序來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是先完成項(xiàng)目立項(xiàng)審批再進(jìn)而論證是否采用PPP模式（即先有項(xiàng)目再有模式），《辦法》籠統(tǒng)規(guī)定項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)可由特許經(jīng)營(yíng)者辦理，一方面容易導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)與PPP模式審批和特許經(jīng)營(yíng)者招選程序顛倒的反常做法，另一方面因前期審批涉及主管部門較多、流程繁瑣，從協(xié)調(diào)能力角度考慮，項(xiàng)目前期審批手續(xù)也不宜約定由特許經(jīng)營(yíng)者辦理，即使以特許經(jīng)營(yíng)者的名義辦理，政府也應(yīng)積極給予協(xié)助。
8.《辦法》對(duì)于PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決方式的規(guī)定模糊。
如前所述，《辦法》使得PPP與特許經(jīng)營(yíng)的界限變得模糊了?！掇k法》對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)未作明確定性，但發(fā)改委在2015年1月19日公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（征求意見稿）第四十八條中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的定性為民事協(xié)議，這次以六部委名義出臺(tái)的正式稿《辦法》中有意刪除了此條，僅強(qiáng)調(diào)因具體行政行為發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑救濟(jì)。
根據(jù)2015年5月1日正式施行的《行政訴訟法》（配套司法解釋于2015年6月1日施行）規(guī)定，因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議的，屬人民法院行政訴訟案件受理范圍。而財(cái)政部和發(fā)改委在各自的PPP合同指南中均指出，PPP協(xié)議為民事協(xié)議，若有爭(zhēng)議可以提起民事訴訟或按約定申請(qǐng)仲裁，涉及不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
結(jié)合《辦法》在爭(zhēng)議解決章節(jié)的用詞表述以及《辦法》的牽頭方為發(fā)改委等細(xì)節(jié)可以合理推斷，《辦法》所指特許經(jīng)營(yíng)與《行政訴訟法》所指的特許經(jīng)營(yíng)不完全相同。那么，二者究竟應(yīng)該如何界定？《辦法》沒有給出答案，由此給社會(huì)資本和相關(guān)方帶來(lái)的困惑，或?qū)⒂绊慞PP的推廣。
作者：周蘭萍(中倫律師事務(wù)所合伙人)